Муниципальные правовые акты: виды, краткая характеристика. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов Государственный регистр муниципальных правовых актов

В настоящее время одной из важнейших задач государства остается формирование единого правового пространства, которое предполагает не только взаимную согласованность нормативных правовых актов различного уровня, но и создание системы, обеспечивающей правовую информированность всех структур общества.

Постановлением Правительства РФ «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» на Минюст России возложена новая функция по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах (далее - МНПА) органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными и физическими лицами, организациями.

Принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в регистре. Регистр ведется в электронном виде на русском языке. Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ подлежат постоянному хранению в составе федерального регистра независимо от того, утратили они силу или нет.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют ведение региональных регистров муниципальных актов и их ежемесячную актуализацию. Это означает, что каждый субъект Российской Федерации ведет свой муниципальный регистр и обеспечивает передачу информации для внесения их в базу данных федерального регистра. Объединенные муниципальные регистры субъектов Российской Федерации и составляют федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.

Определена компетенция государственных органов в данной сфере. Так, Минюст России осуществляет полномочие по методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации занимается ведением федерального регистра, субъекты Российской Федерации - ведением региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов, территориальные органы Минюста России - исполняют полномочия по проведению обзора законодательства в данной сфере и проведению анализа практики ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Министерство юстиции Российской Федерации обеспечивает: сбор регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; ввод информации в регистр; гарантированное хранение информации в регистре; ведение классификаторов, словарей и справочников регистра; ведение информационного портала регистра; предоставление гражданам и организациям сведений, содержащихся в регистре; режим защиты сведений, содержащихся в регистре.

В ходе ведения Регистра муниципальных нормативных правовых актов в регионах страны выявлены типовые нарушения и ошибки при предоставлении МНПА:

• 1 .Нарушение срока предоставления МНПА.
• 2. Нарушения в оформлении МНПА, препятствующие их внесению в Регистр.
• 2.1. Направление МНПА, вносящих изменения в акты, ранее не представленные и отсутствующие по этой причине в Регистре.
• 2.2. Неполное представление МНПА.
• 2.3. Неверное указание реквизитов изменяемого МНПА в акте, вносящем изменения.
• 2.4. Внесение изменений в структурные единицы, которых в основном МНПА не имеется.
• 2.5. В приложениях к МНПА неверно указаны реквизиты данного МНПА.
• 3. Способы внесения изменений в МНПА, значительно затрудняющие проведение актуализации МНПА.
• 3.1. Внесение изменений в основной МНПА путём внесения изменений в изменяющий его акт.
• 3.2. Внесение изменений в обобщённой форме (в том числе замена слов и словосочетаний с использованием формулировки «по тексту»).
• 3.3. Внесение изменений без указания конкретной структурной единицы МНПА, которая изменяется.
• 3.4. Внесение изменений без чёткого указание на то, какое конкретно действие по изменению следует осуществить - дополнить либо заменить.
• 3.5. Внесение изменений в МНПА, принятые другим органом местного самоуправления.
• 4.Прочие ошибки.
• 4.1. Нарушения в нумерации - пропуск последовательных номеров отдельных структурных единиц МНПА при их сквозной нумерации; одновременное применение арабских и римских цифр.
• 4.2. Отсутствие в МНПА структурных единиц, на которых в этом же МНПА имеются ссылки.
• 4.3. Грамматические ошибки и опечатки.
• 4.4. Представление решений о принятии Уставов и внесении в них изменений без отметок об их государственной регистрации в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по региону.

• Постановление Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 № 657 «Оведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»

Характеристика и виды. Реестр муниципальных правовых актов.

Правовой акт-это документ, содержащий официальное решение принятое органами власти по вопросам, отнесенными к его компетенции. Муниципальные правовые акты это решения принятые непосредственно населением МО либо органами и долж.лицами МО по вопросам местного значения и по отдельным гос.полномочиям. В МО принимаются след виды правовых актов: 1.Устав(принимается представительным органом или населением в исключительных случаях). 2.Решения(принимаются депутатами в коллегиальном порядке). 3.Постановления главы МО, главы местной администрации по вопросам местного значения. 4.Распоряжения главы МО и главы администрации по вопросам организации и деятельности органов МСУ. 5.Приказы и распоряжения руководителей структурных подразделений местной администрации.6.Положения (это правовой акт статусного или органического содержания либо предметного т.е. тематического содержания утверждаемое актом распорядительного характера).

УСТАВ МО разрабатывается самостоятельно и регистрируется в органах Юстиции. РЕШЕНИЯ устанавливают общеобязательные правила, принимаются большинством. В форме ПОСТАНОВЛЕНИЯ как правило издаются акты имеющие нормативное содержание затрагивающие права и свободы и обязанности чел и гр-на. Текст постановления и распоряжения содержит внутреннюю структуру. Он содержит констатирующую и распорядительную часть. Если содержательная часть документа не нуждается в пояснениях, то констатирующая часть отсутствует. Постановления и распоряжения в распорядительной части должны предусматривать:1. Конкретные задания исполнителя. 2.точные наименования организаций исполнителя заданий. 3.Поручение о контроле заместителем главы с указанием срока предоставления промежуточной информации о ходе исполнения и информации для решения вопроса о снятии контроля. 4.Указание снятия с контроля ранее принятого распорядительного документа.

Приказы и распоряжения руководителей структурных подразделений м.б отменены главой местной администрации. Муниципальные нпа, в том числе решения, принятые на референдуме, подлежат включению в регистр муниципальных нпа субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта. Федеральный регистр муниципальных нпа состоит из регистров муниципальных нпа субъектов РФ. Ведение федерального регистра муниципальных нпа осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством

1. В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

2. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

3. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

4. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.

5. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования, не имеющие нормативного характера.

6. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

7. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Статья 43.1. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов

1. Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

2. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

3. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

) Принят постановлением Московской областной Думы от 27.11.2008 N 14/61-П Статья 1. Предмет регулирования настоящего Закона Настоящий Закон регулирует общественные отношения, связанные с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов Московской области. Статья 2. Основные понятия Для целей настоящего Закона используются следующие понятия: муниципальный нормативный правовой акт - муниципальный правовой акт, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения), имеет общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение; регистр муниципальных нормативных правовых актов Московской области (далее - Регистр) - поддерживаемая в актуальном состоянии база данных муниципальных нормативных правовых актов, принятых в муниципальных образованиях Московской области, и сведений о них. Статья 3. Цели и принципы ведения Регистра 1. Регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. (В редакции Закона Московской области от 11.03.2014 г. N 18/2014-ОЗ) 2. Основными принципами ведения Регистра являются достоверность, актуальность и доступность информации о муниципальных нормативных правовых актах. Статья 4. Организация работы по ведению Регистра 1. Регистр является составной частью федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов . (В редакции Закона Московской области от 11.03.2014 г. N 18/2014-ОЗ) 2. Ведение Регистра осуществляется уполномоченным Правительством Московской области центральным исполнительным органом государственной власти Московской области (далее - уполномоченный орган). 3. Правительство Московской области утверждает положение о порядке организации ведения Регистра. 4. Регистр ведется в электронном виде (на машиночитаемых носителях) с использованием программных средств, обеспечивающих его совместимость с федеральным регистром муниципальных нормативных правовых актов. (В редакции Закона Московской области от 06.06.2013 г. N 53/2013-ОЗ) 5. Уполномоченный орган осуществляет методическое руководство при решении вопросов ведения Регистра. Статья 5. Сведения, подлежащие включению в Регистр 1. Включению в Регистр подлежат муниципальные нормативные правовые акты, принятые в установленном порядке, а также оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, и дополнительные сведения к ним . (В редакции Закона Московской области от 11.03.2014 г. N 18/2014-ОЗ) 2. В Регистр подлежат включению как опубликованные (обнародованные) так и не опубликованные (не обнародованные) муниципальные нормативные правовые акты. 3. В Регистр вносится следующая информация: номер и дата регистрации муниципального нормативного правового акта в Регистре; текст муниципального нормативного правового акта и тексты дополнительных сведений; реквизиты муниципального нормативного правового акта (вид акта; наименование принявшего его органа; дата принятия; номер; наименование должности, фамилия и инициалы должностного лица, подписавшего акт; дата подписания; наименование акта); реквизиты дополнительных сведений (вид, дата, номер, наименование (если имеется), наименование соответствующего органа); приложения к муниципальному нормативному правовому акту (при наличии); источник и дата официального опубликования (обнародования) муниципального нормативного правового акта; о государственной регистрации (наименование зарегистрировавшего органа, дата регистрации, регистрационный номер) в том случае, если акт подлежит государственной регистрации; о действии муниципального нормативного правового акта во времени (о дате вступления в силу, о приостановлении, о его отмене и т.п.). (Часть 3 в редакции Закона Московской области от 11.03.2014 г. N 18/2014-ОЗ) 4. В Регистр включаются следующие дополнительные сведения: экспертные заключения уполномоченного органа в отношении муниципальных нормативных правовых актов; акты прокурорского реагирования, принятые в отношении муниципальных нормативных правовых актов; решения, постановления и определения федеральных судов общей юрисдикции; решения, постановления и определения федеральных арбитражных судов; предписания антимонопольных органов; акты органов государственной власти об отмене или приостановлении действия муниципальных нормативных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им на основании федерального закона или закона Московской области; письма, иная информация, поступившая из органов прокуратуры, органов государственной власти Московской области, органов местного самоуправления и иных государственных органов. (Часть 4 в редакции Закона Московской области от 11.03.2014 г. N 18/2014-ОЗ) 5. В Регистр не включаются муниципальные нормативные правовые акты либо их отдельные положения и (или) приложения к ним, а также иные документы и сведения, содержащие государственную или иную охраняемую законом тайну. Статья 6. Порядок предоставления информации для ведения Регистра 1. Главы муниципальных образований направляют в уполномоченный орган для включения в Регистр копии принятых и подписанных муниципальных нормативных правовых актов в документальном виде (на бумажных носителях) и в электронном виде (на машиночитаемых носителях), а также информируют уполномоченный орган о судебных актах, об актах прокурорского реагирования, предписаниях антимонопольных органов и иных действиях государственных органов в отношении муниципальных нормативных правовых актов, в порядке и сроки, установленные Правительством Московской области. 2. Копии муниципальных нормативных правовых актов в документальном виде (на бумажных носителях) заверяются главой муниципального образования или уполномоченным им лицом, а также печатью органа местного самоуправления, принявшего эти акты. 3. Копии муниципальных нормативных правовых актов в электронном виде (на машиночитаемых носителях) представляются в формате, установленном Правительством Московской области. 4. Сведения об официальном опубликовании (обнародовании) муниципальных нормативных правовых актов предоставляются дополнительно после официального опубликования (обнародования). Если официальное опубликование (обнародование) муниципального нормативного правового акта состоялось до направления его копий в уполномоченный орган, сведения об официальном опубликовании (обнародовании) направляются в уполномоченный орган одновременно с указанными копиями. Статья 7. Включение в Регистр муниципальных нормативных правовых актов и сведений о них 1. Муниципальные нормативные правовые акты и сведения о них (в том числе направленные дополнительно) включаются в Регистр в порядке и в сроки, установленные Правительством Московской области. При включении в Регистр муниципального нормативного правового акта ему присваивается регистрационный номер. 2. Муниципальные нормативные правовые акты, которыми вносятся изменения в ранее принятые муниципальные нормативные правовые акты, отменяются, признаются утратившими силу ранее принятые муниципальные нормативные правовые акты либо приостанавливается их действие, включаются в Регистр с присвоением отдельного регистрационного номера. Статья 8. Юридическая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов 1. При включении муниципальных нормативных правовых актов в Регистр по решению уполномоченного органа может проводиться их юридическая экспертиза. 2. При проведении юридической экспертизы осуществляется проверка муниципального нормативного правового акта на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативных правовым актам Российской Федерации, Уставу Московской области, законам и иным нормативным правовым актам Московской области (далее -законодательство). 3. По результатам юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов подготавливается экспертное заключение. 4. В случае, если по результатам юридической экспертизы выявлено несоответствие муниципального нормативного правового акта законодательству, экспертное заключение направляется для сведения органу местного самоуправления, принявшему указанный муниципальный нормативный правовой акт. (В редакции Закона Московской области от 11.03.2014 г. N 18/2014-ОЗ) 5. 6. (Часть утратила силу - Закон Московской области от 11.03.2014 г. N 18/2014-ОЗ) Статья 9. Предоставление сведений из Регистра 1. Уполномоченный орган обеспечивает представление сведений из Регистра для ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов в соответствии с законодательством Российской Федерации. 2. Сведения из Регистра предоставляются органам государственной власти, государственным органам, органам местного самоуправления, организациям и гражданам в порядке, установленном Правительством Московской области. Статья 10. (Утратил силу - Закон Московской области от 11.03.2014 г. N 18/2014-ОЗ) Статья 11. Заключительные и переходные положения 1. Настоящий Закон вступает в силу с 1 января 2009 года. 2. Муниципальные нормативные правовые акты, принятые до 1 января 2009 года, за исключением муниципальных нормативных правовых актов, признанных утратившими силу или отмененных в установленном порядке, а также сведения о них подлежат включению в Регистр до 1 октября 2010 года в порядке, установленном Правительством Московской области. Губернатор Московской области Б.В.Громов

Регистр муниципальных правовых актов

Согласно статье 43.1 Федерального закона № 131 муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ в соответствии с Положением о ведении Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации.

Федеральный регистр ведется в электронном виде на русском языке. Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации подлежат постоянному хранению в составе Федерального регистра независимо от того, утратили ли эти акты силу.

Регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. Принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в регистре. Должно осуществляться предоставление гражданам и организациям сведений, содержащихся в регистре.

Муниципальные правовые акты: виды, краткая характеристика

Решения, принятые на местном референдуме (сходе) граждан, являются, наряду с уставом, актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Другие муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Следующий по иерархии вид муниципальных правовых актов - нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Как сказано в части 3 статьи 43 федерального закона № 131, представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным Федеральным законом.

Следующие в иерархии муниципальных правовых актов - правовые акты главы муниципального образования. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации (часть 4 статьи 43).

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. В этой связи важно обратить внимание на то, что глава администрации (в том числе глава муниципального образования, если по должности выполняет эту функцию) издает не акты главы администрации, а акты администрации, действуя на основах единоначалия от ее имени.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

В систему правовых актов, регулирующих местное самоуправление , входят муниципальные правовые акты. Это третий (после федерального и регионального) уровень правового регулирования данного института публичной власти .

Таким образом, муниципальные правовые акты входят в общую правовую систему Российского государства, занимая в ней в соответствии с принципами иерархии присущее им место. Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что эти акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным актам .

Не ограничиваясь общим определением места муниципальных правовых актов в правовой системе Российской Федерации, Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает правило: если орган местного самоуправления полагает, что нормативный правовой акт Российской Федерации или субъекта Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, другим федеральным нормативным актам, он не может принимать свои акты, противоречащие несоответствующему Конституции акту, пока его несоответствие не подтвердит суд . Цель этого правила - укрепить законность действий органов местного самоуправления, исключить практику необоснованного неисполнения ими федеральных и региональных правовых актов.

Значение Федерального закона N 131-ФЗ для муниципального правотворчества состоит не только в том, что он уточнил роль правовых актов местного самоуправления и его органов в общей системе правовых актов. Пожалуй, главная его новация заключается в нетрадиционном подходе к системе самих муниципальных правовых актов и расширении рамок правотворчества на уровне местного самоуправления.

До издания Федерального закона N 131-ФЗ система правовых актов местного самоуправления и его органов (включая их виды и наименования, а также порядок принятия и вступление в силу) определялась законами субъектов Федерации и в соответствии с ними уставами муниципальных образований. Теперь Федеральный закон непосредственно разграничивает виды муниципальных правовых актов, устанавливает, какие органы принимают эти акты, определяет порядок их подготовки, вступления в силу и отмены, закрепляет их соотношение. Тем самым преодолевается неоправданная разноголосица в регулировании региональным законодательством муниципальной правотворческой деятельности, создаются дополнительные гарантии нормативно-правовой самостоятельности местной власти.

Как и правовые акты, принимаемые на федеральном и региональном уровне, муниципальные правовые акты подразделяются на акты нормативные и так называемые акты индивидуального применения.

Общепринято, что под нормативным актом понимается акт правотворчества, исходящий от компетентного органа и содержащий нормы права , т.е. правила, которые рассчитаны на регулирование заранее неопределенного числа случаев и действуют непрерывно.

В отличие от нормативных муниципальных правовых актов индивидуальные муниципальные правовые акты, основываясь на норме, имеют разовое значение, касаются индивидуально определенных лиц.

Особенность муниципальных правовых актов, отличающих их от правовых актов, принимаемых на федеральном или региональном уровне, состоит в том, что их действие ограничено территориальными рамками соответствующих муниципальных образований. К муниципальному праву как особой отрасли права относятся нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления по вопросам, составляющим предмет собственно муниципального права , о котором речь шла выше.

В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Ставя Устав муниципального образования в один ряд с правовыми актами, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), Закон наделяет их одинаковой высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов. При этом надо учитывать, что закон несколько преувеличивает юридическую силу устава. Виды актов, принимаемых разными субъектами правовой инициативы, не могут обладать одинаковой юридической силой, иначе нарушается иерархический принцип построения системы права , теряется возможность определения приоритетности актов, составляющей основу правопорядка .

Приоритет прямого волеизъявления населения перед решением органа определенного уровня соответствует элементарным требованиям демократии и вытекает, в частности, из положений ст. 12 и 73 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Официальным аргументом в пользу этой точки зрения служит позиция Министерства юстиции РФ, которое в приказе от 26 августа 2005 г. N 147, утвердившем рекомендации по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований определило, что противоречащим Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству следует считать устав, если он содержит положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.

Устав муниципального образования

Устав, безусловно, выделяется среди актов органов местного самоуправления . Это документ новой правовой формы, не существовавшей в советский период. Впервые он был закреплен как необходимое средство правового регулирования муниципалитетов в Законе РФ "О местном самоуправлении " 1991 г. Устав муниципального образования - своеобразная "местная конституция ", включающая основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность территориального сообщества на началах самоуправления. Однако термин "местная конституция" берется в кавычках не только потому, что он касается вопросов самоуправленческих, почти не задевая или задевая лишь в малой степени государственные дела. Дело в том, что в большинстве случаев уставы муниципальных образований представляют собой акты, в немалой степени воспроизводящие законы - федеральные или субъектов Федерации, и лишь в части своей первично регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Не случайно Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. в ст. 8, посвященной уставу муниципального образования, свидетельствовал, что в нем "указываются", а не устанавливаются, не определяются, не регулируются те или иные правила. На первый взгляд в 14 пунктах этой статьи изначально решались многие важные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, но в п. 15, где говорится о других положениях об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления, выясняется вторичность регулирования приведенных положений "в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации ". На самом деле, положения, содержавшиеся в большинстве из предыдущих 14 пунктов, также устанавливались в соответствии с федеральными законами или законами субъектов Федерации. Это естественно.

Даже в таком децентрализованном государстве , как США наличие хартий местного самоуправления отнюдь не освобождает муниципалитеты от власти закона, хотя и делает ее более либеральной, терпимой к "муниципальным вольностям". Большая часть положений таких хартий прямо основана на нормах весьма разветвленного законодательства штатов, включая и законодательство по выборам местного самоуправления. Местные положения воспроизводят нормы законов или конкретизируют, детализируют их, дополняют процедурными моментами. Введение в хартию положений, находящихся в прямом противоречии с установлениями конституции и законов штатов, дает основания для вынесения судами решений о недействительности таких положений по причине превышения муниципалитетом своих полномочий. Идеологическим оправданием этой практики является положение о том, что штат делегирует часть своих полномочий органам муниципального управления , определяя при этом как объем самих этих полномочий, так и возможность их лишения муниципальных органов, если это будет признано целесообразным с точки зрения штата. Эта позиция представляет собой развитие взглядов федерального судьи Диллона, высказанных им в 1868 г.

Сравнивая нормы федеральных законов N 154-ФЗ 1995 г. и 131-ФЗ 2003 г., регламентирующих содержание уставов, следует заметить, что словосочетание "указывается в уставе" заменено более жестким "в уставе должны определяться". Это вовсе не означает, что теперь устав содержит только нормы первичного содержания. Как и прежде, устав должен воспроизводить перечень вопросов местного значения, который определен Федеральным законом. Хотя в уставе "должны определяться" виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, эту ответственность органы и должностные лица местного самоуправления несут в соответствии с федеральными законами и т.д.

Содержание статьи, посвященной уставу, Федеральный закон N 131-ФЗ существенно сократил по сравнению с Федеральным законом N 154-ФЗ. Теперь устав не регулирует, как прежде, статус и социальные гарантии депутатов, порядок прекращения их полномочий, условия и порядок организации муниципальной службы , экономическую и финансовую основу осуществления местного самоуправления, общий порядок, владения, пользования и распределения муниципальной собственности . Эти вопросы ныне регулируются самим Федеральным законом N 131-ФЗ.

Согласно ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ уставом определяется:

1. наименование муниципального образования;
2. перечень вопросов местного значения;
3. формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4. структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5. наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6. виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7. срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8. виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9. порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета , а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
10. порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При этом правовое значение уставов не следует преуменьшать. Устав - это как бы правовой символ саморегулирования, указывающий гражданам их роль в управлении на местах. Определенную позитивную роль можно видеть и в том, что уставы включают нормы действующих законов. Законодательство, регламентирующее деятельность органов самоуправления, весьма обширно и далеко не всегда доступно для неспециалистов. Уставы, воспроизводя нормы законов, представляют их в упорядоченном виде, облегчая работу муниципальных администраторов и формируя у населения более четкое представление о смысле и характере местного самоуправления.

Устав является центральным звеном системы муниципальных нормативных актов , в совокупности составляющих часть муниципального права . Сам устав не в состоянии охватить полностью правовым регулированием жизнь муниципального образования, но он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормам, принимаемым органами местного самоуправления. Все акты, принимаемые органами данного муниципального образования, должны соответствовать уставу, заложенным в нем концепции, принципам и нормам. Устав должен предопределять, какие ответвления муниципального права должны отходить от него как от главного ствола "правового древа" местного самоуправления на его первичном уровне.

Анализируя Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации N 131-ФЗ, можно убедиться в том, что содержание устава определяется не только в ст. 44, но в ряде других его статей. Причем, если полномочия муниципального образования, установленные в ст. 44, как отмечалось выше, в значительной степени вторичны по отношению к федеральным законам и законам субъектов Федерации, то полномочия, закрепленные в других статьях Федерального закона, носят, как правило, первичный характер - только органы местного самоуправления или само население вправе их осуществлять. Если вычесть из числа всех полномочий местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе, те, которые названы в ст. 44, то останутся следующие нормы, которые по смыслу закона должны содержаться в уставе муниципального образования и определять на первичной основе вопросы: дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств муниципальных образований для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 5 ст. 19); обеспечения исполнения принятого на местном референдуме решения (ч. 8 ст. 22); определения избирательной системы , которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании (ч. 3 ст. 23); определения оснований для отзыва депутатов, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедуры отзыва указанных лиц (ч. 2 ст. 24); подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности (ч. 3 ст. 34); закрепления структуры органов местного самоуправления в случае создания на межпоселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования; численности депутатов представительного органа (ч. 6 и 7 ст. 35); порядка самороспуска представительного органа (п. 1 ч. 16 ст. 35); порядка подписи главой муниципального образования нормативных актов представительного органа (п. 2 ч. 4 ст. 36); определения срока полномочий главы местной администрации, назначенного на должность по конкурсу (ч. 2 ст. 37); установления дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации, назначаемого на должность по конкурсу (ч. 4 ст. 37); определения возможности осуществления выборными должностными лицами местного самоуправления своих полномочий на постоянной основе (ч. 5 ст. 40); определения оснований для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц (ч. 2 ст. 41); установления субъектов правотворческой инициативы (ч. 1 ст. 46); определения порядка вступления в силу муниципальных правовых актов (ч. 1 ст. 47); установления порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 47) и другие нормы.

В тексте Федерального закона N 154-ФЗ от 1995 г. тоже были отдельные положения, относящиеся к содержанию устава, однако в Федеральном законе N 131-ФЗ их больше примерно в полтора раза. Поэтому говорить об усечении содержания Устава Федеральным законом N 131-ФЗ можно лишь условно, если брать в расчет все нормы, входящие по закону в его состав.

Следует заметить, что Устав в его новом виде ориентируется в большей степени, чем прежде, на регулирование вопросов организации местного самоуправления - на состав органов, способы их создания, порядок деятельности, разграничение полномочий между органами и т.д. Таким образом устав становится в еще большей степени в том его собственном содержании, о котором речь шла в начале учебника.

Как важнейший правовой документ муниципального образования, утверждающий структуру органов муниципальной власти, Устав муниципального образования должен приниматься в особом порядке. Федеральный закон N 154-ФЗ 1995 г. определял, что устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления либо населением непосредственно.

Под муниципальным образованием имелось в виду население муниципального образования. По крайней мере, так поняли эту формулу во многих самоуправленческих структурах на местах. Тем не менее уставы разрабатывались по преимуществу администрацией муниципальных образований или, точнее, территорий, которые потом становились в силу принятия устава муниципальными образованиями. Нередко к этому процессу привлекались депутаты представительных органов (там, где они существовали), специалисты, активисты из общественных организаций. Однако чрезвычайно редко во главе разработки устава стояли выборные представители местного сообщества. Тем не менее идея, хотя и неясно сформулированная в Федеральном законе, нашла поддержку. В ряде принятых уставов закреплена процедура принятия нового устава или изменение его формы на относительно широкой демократической основе. Так, в уставе города Томска было установлено, что право "внесения" проекта устава и поправок к нему (а, следовательно, и право первичной разработки текстов этих документов) принадлежит постоянным жителям соответствующей территории, группам (не менее 10%) граждан муниципального образования, обладающим избирательным правом , и политическим объединениям, зарегистрированным на данной территории, местным отделениям общероссийских, региональных и областных объединений и партий, депутатам представительных органов местного самоуправления, органам местного самоуправления.

Что касается принятия разработанного проекта устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления, то большинство уставов принималось представительными органами в усложненном порядке - после опубликования проекта устава в местной прессе, обсуждения предложений, внесенных населением, на заседании представительного органа и, наконец, голосовании 2/3 или даже 3/4 голосов депутатов. В некоторых случаях устав принимался согласно установленному в нем порядку простым большинством голосов.

В ряде муниципальных образований он принимался на местном референдуме. Тогда устроители референдумов не по своей вине попадали иногда в правовой капкан, устроенный им Федеральным законом. Ведь если устав принимается на референдуме, то решение его окончательно и может быть изменено лишь другим референдумом. Согласно Федеральному закону после референдума устав подлежал государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации, и мог получить замечания в случае противоречия его Конституции РФ, законам Российской Федерации и (или) законам субъекта Федерации. Хорошо, если устав был подготовлен достаточно квалифицированно и замечаний не вызывал. Тогда он регистрировался и вступал в силу. А если замечания были, причем обоснованные? В этом случае их нужно было учитывать, вносить в устав поправки. Но ведь устав принят на референдуме, следовательно, текст его нельзя менять. Как быть? С этим вопросом сталкивались организаторы некоторых референдумов и не находили ответа.

Новый Федеральный закон N 131-ФЗ устраняет эти трудности. Он устанавливает, что устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в него подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Проект устава, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав обязательно должен выноситься на публичные слушания. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования после их принятия представительным органом, подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2006 г. "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Таким образом, установлен единый порядок регистрации уставов в отличие от существовавшего разнобоя в регистрации уставов, вызванного тем, что согласно Федеральному закону N 154-ФЗ регистрация осуществлялась в порядке, устанавливаемом законом субъекта Федерации, в результате чего проверка соответствия уставов закону нередко осуществлялась на невысоком профессиональном уровне и приводила к многочисленным несоответствиям действующих уставов законодательству. Теперь регистрирующий орган: проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации: проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования; включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

Этот реестр состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения: государственный регистрационный номер устава муниципального образования; реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав); сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.

Ведение государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется регистрирующими органами. Уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований, сведения, включенные в государственный реестр уставов муниципальных образований, являются открытыми и общедоступными.

Устав, муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав Министерство юстиции РФ рекомендует считать противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству, если они: содержат положения, которые прямо противоречат Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству; регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством не могут регулироваться уставом, муниципальными правовыми актами о внесении изменений в устав; не регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством в обязательном порядке должны устанавливаться уставом и при этом не могут устанавливаться иными муниципальными правовыми актами; содержат положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.

Нарушениями установленных требований, касающихся порядка принятия устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав, считаются: принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав ненадлежащим органом местного самоуправления; принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав представительным органом местного самоуправления или собранием (сходом) граждан при отсутствии необходимого кворума; принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав без учета мнения населения, повлекшее нарушение гарантированных законом прав граждан на участие в разработке устава; нарушение регламента представительного органа местного самоуправления или порядка проведения собрания (схода) граждан, повлекшее невозможность установить результаты волеизъявления депутатов или граждан при голосовании по проекту устава.

Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. В таком же порядке вступают в силу изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольного органа муниципального образования.

Действующие ныне уставы муниципальных образований менее разнообразны, чем те, которые применялись до издания Федерального закона N 131-ФЗ. Это понятно - формулы Федерального закона N 154-ФЗ, определявшие содержание уставов, были достаточно общими и даже расплывчатыми, позволявшими муниципальным образованиям действовать по собственному усмотрению, определяя содержание уставов, которое нередко не отвечало действительным местным особенностям и условиям. Теперь необоснованных различий меньше, хотя уставы разных муниципальных образований не одинаковы. Одни из них, как это можно было видеть из приведенных выше примеров, весьма подробно определяют полномочия разных органов местного самоуправления. Другие в этом отношении более лаконичны и ограничиваются в основном формулировками Федерального закона. Одни включают регламентарные нормы, другие отсылают к регламентам, принимаемым представительными органами и т.д.

Есть и такие уставы (прошедшие государственную регистрацию), которые решают некоторые вопросы, связанные с организацией органов местного самоуправления не совсем так, как это предусматривает закон. Например, Уставом Белозерского муниципального района Вологодской области (и не только этим уставом) утверждена структура органов местного самоуправления района, куда входят кроме представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации еще и финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района. Хотя руководители указанных управлений назначаются главой муниципального образования, они подотчетны и подконтрольны как главе муниципального образования, так и Представительному собранию. Утверждая такую структуру, депутаты представительного органа, надо полагать, опирались на ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ, где указано что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица.

Очевидно, что иными органами могут быть любые органы, кроме тех, которые уже перечислены в Федеральном законе. Однако иными органами местного самоуправления не могут быть, в частности, органы администрации, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции.

Структурные подразделения администрации не являются органами местного самоуправления и не обязательно должны указываться в уставе. Их полномочия производны от полномочий администрации, которая обозначена в законе как единый орган местного самоуправления, полномочия и ответственность которого должны, согласно ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, определяться уставом муниципального образования в целом. В этой связи указанные управления, существующие ныне в ранге органов местного самоуправления района, являются, как это следует из Федерального закона N 131-ФЗ, органами местной администрации (разумеется, с учетом установленных законодательством особенностей).

С отмеченным неточным положением устава Белозерского муниципального района связаны ошибочные нормы этого устава о полномочиях органов местного самоуправления района и органов местной администрации по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью .

Иные муниципальные правовые акты

Большие полномочия предоставлены муниципалитетам в регулировании форм "прямой демократии". Если прежде некоторые из этих форм регулировались органами местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Федерации, то теперь - непосредственно самими этими органами (территориальное общественное самоуправление, собрания граждан). Правда, в отличие от Федерального закона N 154-ФЗ, новый Федеральный закон подробнее регламентирует формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Так что, принимая свои акты, органы местного самоуправления ориентируются на данный Федеральный закон. Вместе с тем муниципалитеты получили возможность регламентировать формы прямой демократии, ранее не предусматривавшиеся, о чем речь уже шла выше.

Цель расширения нормативно-правовой самостоятельности органов местного самоуправления с одновременной централизацией регулирования ряда вопросов на федеральном уровне заключается в том, чтобы преодолеть возможные региональные препоны для совершенствования правовой основы местного самоуправления. Акты субъектов Федерации могут оказаться лишним звеном в регламентировании организации и деятельности местного самоуправления. Как показала практика, запаздывание с принятием таких актов негативно сказывалось на развитии важнейшего института публичной власти . В связи с этим ставка сделана на федеральное законодательство и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Федеральный закон N 131-ФЗ в большей мере, чем Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ, является для органов местного самоуправления актом прямого действия. Опираясь именно на него, как и на другие федеральные законы, органы местной власти могут разворачивать нормотворческую деятельность.

Более конкретно о содержании нормативных актов органов местного самоуправления, в том числе в сфере муниципальной экономики , будет говориться ниже. Здесь следует отметить, что новый Федеральный закон внес четкий порядок в формы правовых актов, принимаемых различными органами местного самоуправления.

Раньше трудно было понять, какие органы принимают решения, постановления, распоряжения. Федеральным законом N 131-ФЗ установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации , уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в ч. 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования, не имеющие нормативного характера.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права , свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом ; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Признание по решению суда закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования недействующим до вступления в силу нового закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования не может являться основанием для признания в судебном порядке недействующими муниципальных правовых актов указанного муниципального образования, принятых до вступления решения суда в законную силу, или для отмены данных муниципальных правовых актов.

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов

Выше уже назывались признаки нормативных муниципальных правовых актов, их отличие от индивидуальных правовых актов и их значение для регулирования общественных отношений в границах муниципальных образований . Федеральный регистр этих документов ведется в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти , органами местного самоуправления , должностными лицами и организациями.

Регистр муниципальных нормативных правовых актов дополняет Регистр Уставов муниципальных образований и позволяет создать единое информационное пространство правовой деятельности на всех уровнях публичной власти . Кроме того, сам процесс создания Регистра предполагает установление еще одного канала государственного контроля за законностью решений, принимаемых на муниципальном уровне, что отнюдь не лишне, если иметь в виду, что число нарушений законности решениями органов местной власти весьма велико и пока не уменьшается (подробнее речь об этом пойдет ниже).

Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. N 837 "О ведении Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов" установило, что уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению и методическому обеспечению Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов является Министерство юстиции Российской Федерации.

Порядок ведения Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов предполагает, что принципами ведения Регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в Регистре. Регистр ведется в электронном виде на русском языке.

Включению в Регистр подлежат регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Причем регистры муниципальных нормативных актов субъектов Федерации подлежат постоянному хранению независимо от того, утратили ли входящие в состав регистров акты силу.

Министерство юстиции Российской Федерации обеспечивает: сбор регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Федерации; ввод информации в Регистр; гарантированное хранение информации в регистре; ведение классификаторов, словарей и справочников регистра; ведение информационного портала Регистра; предоставление гражданам и организациям сведений, содержащихся в Регистре; режим защиты сведений, содержащихся в Регистре.

К настоящему времени во многих субъектах Федерации приняты законы о порядке организации и ведения Регистра муниципальных правовых актов субъекта Федерации, а также решения исполнительно-распорядительных региональных органов о порядке взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления по организации и ведению Регистра.

В этих документах устанавливается, что в Регистр включаются муниципальные нормативные правовые акты, представленные в электронном виде (на машиночитаемом носителе - диске, дискете, флеш-накопителе или по каналам связи электронной почты), а также сведения об источниках и датах официального опубликования (обнародования) принятых муниципальных нормативных правовых актов и источники официального опубликования.

Главы муниципальных образований обеспечивают полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в Регистр субъекта Федерации.

Включение муниципальных нормативных правовых актов в Регистр осуществляется в течение определенного срока со дня их поступления в уполномоченный орган по ведению Регистра.

С целью приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, правовыми актами, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), может проводиться правовая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов.

Правовая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится уполномоченным органом по ведению Регистра.

Порядок и сроки проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов определяются уполномоченным органом по ведению Регистра в соответствии с методическими рекомендациями уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

По результатам правовой экспертизы муниципального нормативного правового акта готовится экспертное заключение уполномоченного органа по ведению Регистра о соответствии муниципального нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, законодательству субъекта Федерации, уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

При выявлении в муниципальном нормативном правовом акте положений, противоречащих Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, законодательству субъекта Федерации, уставу муниципального образования, правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан), экспертное заключение уполномоченного органа по ведению Регистра направляется в орган местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления, принявшему акт, для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных противоречий. Копия экспертного заключения уполномоченного органа по ведению регистра направляется в прокуратуру субъекта Федерации для использования в надзорной деятельности.

Поскольку для многих муниципальных образований представление нормативных правовых актов в Регистр субъекта Федерации - дело новое и не всегда простое с точки зрения обеспечения должного правового уровня нормативных актов, в некоторых субъектах Федерации организовали методическую помощь муниципалитетам в юридико-техническом оформлении нормативных правовых актов, подлежащих включению в Регистр.

Правительство Нижегородской области, например, разработало подробные рекомендации представительным органам муниципальных образований об особенностях нормативных правовых актов, начиная с их реквизитов и кончая элементами текста, и стилем изложения. Конечно, такая помощь приносит свои плоды.