Понятие и задачи юридической экспертизы. Понятие правовой экспертизы правовых актов Понятие технологии проведения юридических экспертиз
Билет 1
Понятие правовой экспертизы правовых актов.
Правовая экспертиза нормативного правового акта - это исследовательская деятельность, проводимая для оценки соответствия проекта другим нормативным правовым актам (более высокой или равной юридической силы) и правилам юридической техники в целях обеспечения единства правового пространства и высокого качества нормативных правовых актов. Правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Минюст России, в территориальный орган или в структурное подразделение территориального органа. При необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц. Кроме того, при проведении экспертизы проверяется соблюдение порядка прохождения и предварительного согласования проекта нормативного правового акта. В качестве основных целей юридической экспертизы можно выделить: обеспечение единства правового пространства; принятие нормативных правовых актов, не противоречащих законодательству Российской Федерации и региона; подготовка предложений по устранению нарушений, содержащихся в экспертируемом нормативном правовом акте. В то же время встречается и довольно узкое понимание правовой экспертизы, заключающееся лишь в проверке соответствия нормативного правового акта действующему законодательству. Оценка соответствия того или иного нормативного правового акта правилам юридической техники является весьма важным элементом юридической экспертизы. Задача эксперта заключается в том, чтобы оценить, насколько содержание и форма экспертируемого проекта соответствуют правилам правотворческой техники, и предложить вариант устранения несоответствий, если таковые имеются. Виды экспертиз: 1. Политологическая (предметом анализа явл. концепция законопроекта и выявление возможных негативных его последствий); 2. Логическая (которая должна дать ответ на вопрос, не нарушены ли логические правила юридической техники);3. Лингвистическая (проверка соответствия законопроекта нормам современного русского языка с учетом функциональных стилистических особенностей законов).4. Антикоррупционная (проверка нормативных актов на предмет коррупции),5. внутренняя экспертиза, кот.может иметь самост. характер или предшествовать независимой экспертизе. Ее могут проводить работники юр. отдела правотворческого органа, в недрах которого готовился законопроект.
Собственно правовая экспертиза – исследование проекта
Исследование проекта. После того как эксперт «овладел темой», эксперт приступает к детальному анализу основного предмета правовой экспертизы - текста проекта нормативного правового акта. Это самая сложная и ответственная часть правовой экспертизы. В ходе данной работы осуществляется исследование текста проекта нормативного правового акта на предмет законности и обоснованности содержащихся в нем нормативных правовых предписаний: - соответствие наименования и содержания проекта нормативного правового акта; - соответствие проекта Конституции Российской Федерации;
Соответствие проекта международным обязательствам Российской Федерации;
Соответствие проекта федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, другим актам более высокой юридической силы;
Соответствие проекта нормативного правового акта, его норм решениям судебных органов, затрагивающим предмет правового регулирования;
Согласованность проекта с нормативными правовыми актами данной юридической силы;
согласованность нормативных правовых предписаний, содержащихся в проекте, между собой;
Дублирование норм проекта с действующими нормативными правовыми актами;
Полнота предмета правового регулирования;
Логическая завершенность текста, его системность;
Юридическая обоснованность норм проекта, которые признают другие нормативные правовые акты (правовые нормы) либо приостанавливают их действие;
Полнота и обоснованность учета мнения независимых экспертов, если таковая экспертиза проводилась;
Билет 3
Билет 4
2. Этапы проведения правовой экспертизы
Этап 1. Задание на правовую экспертизу. Задача правовой экспертизы на этапе рассмотрения законопроекта в первом чтении заключается прежде всего в том, чтобы обратить внимание депутатов на юридическое качество внесенного законопроекта и помочь им в определении своей позиции при обсуждении законопроекта и голосовании по нему. Особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении является детальная проработка всех положений обновленного текста законопроекта с учетом внесенных поправок, начиная с названия и заканчивая его заключительными положениями. Оценивается то, как реализованы замечания и предложения экспертов, изложенные в экспертном заключении к предыдущему, первому чтению законопроекта. Особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению в третьем чтении является то, что она проводится по законопроекту, доработанному с учетом поступивших и принятых Государственной Думой поправок. Этап 2. Информационное обеспечение эксперта разработчиком законопроекта.На данном этапе эксперт должен проверить:
1) полноту представленных субъектом (субъектами) права законодательной инициативы сопроводительных документов;
2) соблюдение процедуры согласования законопроекта.
Этап 3. Сбор, анализ и обработка информации, собранной экспертом самостоятельно. Если данных представленных разработчиком законопроекта недостаточно, то эксперту приходится самостоятельно собирать нужную ему информацию о текущем законодательстве, правоприменительной практике, специфике и перспективах развития общественных отношений в соответствующей области.
Этап 4.Детальная проработка текста законопроекта. Эксперт должен проработать весь текст законопроекта, начиная с его заголовка (названия), который играет первостепенную роль в оценочном восприятии, понимании правового текста. Эксперт должен определить, отражают ли категории, используемые в названии законопроекта, предмет его правового регулирования.
Этап 5. Анализ конкретных правовых норм. Под интерпретацией правовых предписаний понимается результат познавательной деятельности, выраженный в совокупности суждений о смысле, содержании предписаний, содержащихся в конкретном законопроекте. Выявлению соотношения между законопроектом и результатом толкования (интерпретации) предшествует процесс их соотнесения, сравнения, обнаружения расхождений или полного соответствия.
Этап 6. Юридико-техническое редактирование законопроекта. При редактировании законопроекта эксперт должен руководствоваться языковыми правилами законодательной техники: общелингвистическими, терминологическими, синтаксическими, стилистическими.
Этап 7. Подготовка экспертного заключения. Результатом правовой экспертизы законопроекта является экспертное заключение. Экспертное проведения заключение - это особый вид документа. Он представляет собой краткое заключение по представленному законопроекту, предназначенное субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и Государственной Думе.
Виды юридической техники
Юридическая техника – совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в целях их ясности, понятности и эффективности.
ВИДЫ юр/техники: 1) правотворческая техника, т.е. техника принятия и оформления норм/актов; (это техника оформления и формулирования законов; оформления кодексов; техника индивидуальных актов (бланк протокола допроса и т.п.).
2) Правоприменительная техника включает в себя: *приемы оформления и построения правоприменительных актов – протоколов, приговоров, судебных решений. Каждый правоприменительный акт должен содержать – наименование, время, место, его применявший орган. *Способы разрешения коллизий и пробелов в праве. *Способы процедурно – процессуального оформления юриической практики, в том числе следственной, судебной. *Способы применения и толкования юридических норм и НПА. *Способы легализации документов, т.е. придание им юридической силы, среди таких способов распространение получили нормативное удостоверение сделок, государственная регистрация.
3) Интерпретация (Толкование) права - это интеллектуальный процесс, направленный на выявление смысла норм права самим интерпретатором и доведение этого смысла до сведения других заинтересованных лиц (разъяснение).
Билет 5
Билет 6
Билет 7
1. Методика правовой экспертизы законов S РФ включает в себя следующие основные пункты: Определение предмета. В обязанности заказчика входит разработка перечня вопросов, ответы на которые будут прописаны в заключении эксперта. Для того чтобы данный список был наиболее точным, специалиста уже на этом этапе привлекают к работе над документом. Анализ правомерности содержания документа, а также соответствия его формы установленным стандартам. Если в оформлении или содержании документа допущены какие-либо ошибки и неточности, он признается недействительным. Анализ каждого отдельного положения с целью выявления соответствия законодательству. В случае обнаружения противоречий документ может быть аннулирован. При этом исполнитель может в одностороннем порядке отказаться от своих обязательств без каких-либо правовых последствий. Если все условия по предыдущим пунктам выполнены, специалист приступает к ответу на вопросы, которые были поставлены заказчиком на начальном этапе. Таким образом, будет проведена работа по выявлению возможных ошибок или противоречий текущему законодательству. Экспертное заключение может быть сформировано как в письменной, так и в устной форме. В нем специалист дает рекомендации по исправлению конкретных пунктов документа. Если вывод оформлен в письменном виде, эксперт обязан приложить к нему копии документов, на которых основаны итоги проверки.
2. Правовые презумпции - закрепленные в нормах права предположения о наличии или отсутствии юридических фактов. Эти предположения основаны на связи с реально происходящими процессами и подтверждены предшествующим опытом.
Характерные черты правовых презумпций:
3. разновидность общих презумпций;
4. прямо или косвенно отражаются в нормативных актах;
5. обусловлены потребностями юридического опосредования общественных отношений;
6. действуют только в правовой сфере.
Наиболее характерные презумпции: знания закона (правознакомства); невиновности; справедливости закона; истинности и обоснованности приговора; никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам; специальный закон отменяет действие общего.
юридическая фикция - это особый прием, который заключается в том, что действительность подводится под некую формулу, ей не соответствующую или даже вообще ничего общего с ней не имеющую, чтобы затем из этой формулы сделать определенные выводы.
Билет 8
БИЛЕТ
1. Исто́чник (фо́рма) пра́ва - способ, с помощью которого закрепляются (находят внешнее выражение) нормы права.
Виды источников права: нормативной правовой акт, нормативный договор, судебный прецедент, правовой обычай, религиозные тексты, правовые доктрины, общие принципы права.
Нормативной правовой акт – это официальный письменный акт, изданный компетентным органом или принятый всеми гражданами государства в форме референдума, который устанавливает, изменяет либо отменяет нормы права. Это наиболее совершенный источник права, создающий основу для четкости, точности и стабильности правового регулирования, укрепления законности, доступности и обозримости правовых предписаний. Он облегчает надзор за исполнением юридических предписаний, их толкование, систематизацию, учет. Ему присуща письменная, строго документированная форма и особый, четко регламентированный процессуальный порядок принятия и опубликования.
Нормативный договор – соглашение между различными субъектами права, в которых содержатся нормы права. Он является основным источником международного права. В ряде случаев нормативный договор используется во внутригосударственном праве (Федеративный договор о создании Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти отдельных ее субъектов, коллективные договоры между администрацией предприятия и трудовым коллективом и др.).
Судебный прецедент – это решение суда (обычно это высшая судебная инстанция в стране) по конкретному делу, которое затем становится образцом, обязательным правилом для решения аналогичных дел в будущем. Ныне такой источник широко используется в англосаксонских странах (например, «общее право» Англии). Прецедентное право чрезвычайно громоздко, запутанно и противоречиво, позволяет суду осуществлять правотворческие функции, как в случае отсутствия соответствующего закона, так и при его наличии.
Правовой обычай – это правило поведения, которое сложилось исторически в силу его повторяемости в течение длительного времени, санкционированное государством в качестве общеобязательного.
Обычное право было основным источником права на ранних этапах развития рабовладельческого и феодального права. В современных государствах правовой обычай применяется довольно редко. Так, ст. 5 ГК РФ признает в качестве источника гражданского права обычай делового оборота, т.е. сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе.
Религиозные тексты – священные книги и сборники, которые непосредственно применяются в судебной и иной юридической практике. Этот источник применяется в первую очередь в мусульманском праве (Коран – собрание поучений и заповедей Аллаха, Сунна - жизнеописание пророка Мухаммеда).
Доктринальные тексты – мнения, идеи и доктрины выдающихся ученых-юристов. В римском праве работы некоторых известных юристов (например, Ульпиана)
зачастую клались в основу решения юридических дел. Судьи в англоязычных странах нередко основывают свои решения на трудах английских ученых. В мусульманских странах созданные в XII – XIV веках труды арабских юристов, знатоков ислама (иджма) имеют официальное юридическое значение.
Общие принципы права – руководящие, принципиальные положения, исходные начала всего права в целом либо определенной его отрасли. В соответствии с законодательством ряда западных государств, при отсутствии конкретной нормы, прецедента или правового обычая возможно при решении юридических дел ссылаться на принципы справедливости, доброй совести, социальной ориентации права. Часть 2 ст. 6 ГК РФ предусматривает использование общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, разумности и справедливости, если невозможно применить аналогию закона при наличии пробела в праве.
2. Методика проведения правовой эксп.нпа ОМСУ
1. Решение вопроса о том, является ли муниципальный правовой акт
нормативным или будет ли являться таковым, если на экспертизе
находится проект.
2. Изучение текста муниципального правового акта или его проекта
(оценка соблюдения полномочий, закрепленных за органами местного
самоуправления; оценка предмета и цели правового регулирования
муниципального правового акта или его проекта; оценка соблюдения
(если действующий акт), либо порядка внесения (если проект);
решение вопроса о том, входит ли в сферу действия муниципального
правового акта регламентация отношений между органами или
должностными лицами местного самоуправления, с одной стороны, и
гражданами или организациями, с другой).
3. Проверка муниципального правового
акта или его проекта на предмет
наличия в нем коррупциогенных
факторов (следует провести анализ каждого
положения на предмет наличия или отсутствия всех
коррупциогенных факторов; положения следует
рассматривать как в отдельности, так и в их
совокупности, а также в совокупности с
действующими нормами других актов; следует выявить
возможность появления пробелов правового регулирования,
коллизий между действующими актами).
4. Подготовка заключения антикоррупционной экспертизы.
3. Юридическая техника - это совокупность правил, приемов и средств подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования нормативно-правовых, правоприменительных и интерпретационных актов.
Правила юридической техники - конкретные требования, предъявляемые к процессу выработки правового акта, основанные на методах юридической техники. Поскольку в ходе разработки законопроекта (или иного акта) решаются вопросы точности и адекватности его текстуальной формы подлежащим урегулированию общественным отношениям, внутренней и внешней непротиворечивости правового акта, соответствия понятий, использованных в акте, объективным явлениям окружающей действительности, то правила юридической техники подразделяются на 3 большие группы: § языковые (правила ясности, точности, нейтральности, экономичности юридических текстов, однозначности используемых в тексте терминов, совершенства синтаксических конструкций, устойчивости способов выражения норм и др.);
§ логические (правила тождества интерпретации тождественных объектов, структурирования текста правового акта, пересекаемости правовых нормативов и т. д.);
§ гносеологические (правила отражения социального явления адекватными лингвистическими средствами, точности определения предмета регулирования правового акта, познание контекстаразрабатываемого акта).
Билет №10
1. Нормативный правовой акт как источник права.
Нормативный акт - это официальный документ правотворческого органа, в котором содержатся правовые нормы.
Нормативные акты создаются в основном государственными органами, имеющими право принимать нормативные решения по тем вопросам, которые переданы им для разрешения. При этом они выражают волю государства. Отсюда проистекает их властность, официальность, авторитарность, обязательность.
Нормативные акты характеризуются следующими признаками.
Во-первых, они имеют правотворческий характер: в них нормы права либо устанавливаются, либо изменяются, либо отменяются. Нормативные акты - это носители, хранилища, жилища правовых норм, из них мы черпаем знания о правовых нормах.
Во-вторых, нормативные акты должны издаваться только в пределах компетенции правотворческого органа, иначе по одному и тому же вопросу в государстве будет существовать несколько нормативных решений, между которыми возможны противоречия.
В-третьих, нормативные акты всегда облекаются в документальную форму и должны иметь следующие реквизиты: вид нормативного акта, его наименование, орган, его принявший, дату, место принятия акта, номер. Письменная форма способствует достижению единообразного понимания требований юридических норм, что очень важно, поскольку за их неисполнение возможно применение санкций.
В-четвертых, каждый нормативный акт должен соответствовать Конституции РФ и не противоречить тем нормативным актам, которые имеют по сравнению с ним большую юридическую силу.
В-пятых, все нормативные акты обязательно подлежат доведению до сведения граждан и организаций, т. е. опубликованию, и лишь только после этого государство имеет право требовать их неукоснительного исполнения исходя из презумпции знания закона и налагать санкции
2. Основные требования к оформлению экспертного заключения.
Экспертное заключение должно содержать следующие обязательные разделы:
Раздел 1 "Общие сведения", включающий:
Основания для проведения экспертизы отчета об оценке;- дату проведения экспертизы отчета об оценке;
Раздел 2 "Экспертиза отчета об оценке на предмет соответствия требованиям, установленным статьей 11 "Общие требования к содержанию отчета об оценке объекта оценки" Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации";
дата составления и порядковый номер отчета; основание для проведения оценщиком оценки объекта оценки;
сведения об оценщике или оценщиках, проводивших оценку, в том числе фамилия, имя и (при наличии) отчество, номер контактного телефона, почтовый адрес, адрес электронной почты оценщика и сведения о членстве оценщика в саморегулируемой организации оценщиков;
сведения о независимости юридического лица, с которым оценщик заключил трудовой договор, и оценщика
цель оценки; точное описание объекта оценки, а в отношении объекта оценки, принадлежащего юридическому лицу, - реквизиты юридического лица и при наличии балансовая стоимость данного объекта оценки;
стандарты оценки для определения стоимости объекта оценки, перечень использованных при проведении оценки объекта оценки данных с указанием источников их получения, принятые при проведении оценки объекта оценки допущения;
последовательность определения стоимости объекта оценки и ее итоговая величина, ограничения и пределы применения полученного результата;
дата определения стоимости объекта оценки; перечень документов, используемых оценщиком и устанавливающих количественные и качественные характеристики объекта оценки.
Раздел 3 "Выводы эксперта по результатам проведенной экспертизы отчета об оценке".
Одним словом, любая юридическая деятельность должна быть социально адекватной.
БИЛЕТ 11
Билет
1 вопрос иерархия нормативно правовых актов и Система российского законодательства
Нормативно - правовой акт (НПА) – это основной источник права в современном государстве.
НПА издаются преимущественно государственными органами, которые имеют соответствующую компетенцию в данной области. Порядок издания НПА строго регламентирован.
НПА – это официальный документ, содержащий в себе правовые нормы, регулирующие общественные отношения.
Иерархия нормативно правовых актов
1. Самым главным нормативным документом в Российской Федерации является Конституция. Началом действия Конституции стала официальная публикация текста 25 декабря этого же года.
Согласно Конституции в России имеется постоянно действующий парламент (Федеральное Собрание), состоящий из двух палат:
Совета Федерации (верхняя палата, 170 членов, по 2 из каждого субъекта);
Государственной Думы (нижняя палата, 450 депутатов).
2. В Конституцию Федеральным Собранием иногда вносятся поправки. При этом за изменение основного закона государства должны отдать голоса как минимум 2/3 представителей субъектов РФ.
3. Следующими в иерархии идут федеральные конституционные законы (ФКЗ), принимаемые Федеральным Собранием. В них отражаются:
введение чрезвычайного и военного положений, которые могут ограничивать определенные права и свободы граждан;
принятие в состав РФ новых субъектов и изменение их статуса;
описание и использование государственной символики;
порядок деятельности Уполномоченного по правам человека, судебной системы, Правительства РФ;
назначение референдума.
ФКЗ считается принятым, если за него отдадут голоса как минимум 3/4 представителей Совета Федерации и как минимум 2/3 народных избранников из Госдумы. При этом Президент не имеет права вето на данный тип правого акта и должен подписать его в течение 2-х недель.
Для лучшего взаимодействия между странами подписываются различные международные договоры и соглашения, которые не могут иметь более высокий правовой приоритет, чем предыдущие нормативные акты.
Совет Федерации одобряет ФЗ (большинством голосов);
Президент подписывает ФЗ;
ФЗ публикуется в следующих изданиях: Собрание законодательства Российской Федерации, «Российская газета», «Парламентская газета»;
через десять дней после публикации или с даты, прямо указанной в тексте, ФЗ обретает статус действующего закона.
Если Совет Федерации отклонил ФЗ, то Госдума может двумя третями принять его и направить сразу главе государства, который имеет право наложить вето и направить документ на доработку. Чтобы преодолеть президентское вето, каждая палата Федерального Собрания должна набрать как минимум 2/3 голосов.
6. Указы и распоряжения Президента РФ обретают статус действующих актов через неделю после официального опубликования. В некоторых случаях, когда, например, речь идет о государственной тайне, акты Президента вступают в силу с момента подписания. Акты делятся на нормативные (действуют на территории всей России) и ненормативные (например, награждение конкретного человека). Как правило, указы Президента в конечном итоге приводят к принятию соответствующего федерального закона.
7. Правительством РФ принимаются постановления и распоряжения. Вступление их в действие аналогично актам Президента.
8. К ведомственным актам относятся прежде всего приказы, распоряжения, письма и прочие документы различных министерств и ведомств, адресованные подчиненным организациям, предприятиям и учреждениям. Это самый объемный и разнообразный вид документов, призванный обеспечить исполнение вышестоящих в иерархии нормативно-правовых актов.
Подводя итог, следует отметить, что данная иерархическая структура распространятся и на систему образования России. На верху стоит Конституция, снизу – Министерство образования и науки РФ и прочие министерства и ведомства, издающие правовые акты, прямо или косвенно относящиеся к российскому образованию.
Картинки по запросу иерархия нормативно правовых актов
Система российского законодательства
Система законодательства – это совокупность различных по своей юридической силе нормативных актов, в которых получает внешнее выражение содержание права, его нормы, институты.
Система законодательства включает в себя следующие основные виды отраслей законодательства:
1. Отраслевое законодательство - включает нормы, которые регулируют качественно определенный вид общественных отношений, являющийся предметом одной отрасли права. Здесь отрасль законодательства совпадает с отраслью права (например, гражданское, земельное, семейное, уголовное законодательство).
2. Внутриотраслевое законодательство - закрепляет нормы подотрасли или института права, регулирующие совокупность однородных общественных отношений (авторское законодательство в составе отрасли гражданского законодательства; горное, водное, лесное законодательство как внутриотраслевые элементы земельного законодательства; банковское законодательство в составе финансового законодательства).
3. Комплексное законодательство - выражает нормы нескольких отраслей права или их структурных образований (подотраслей и правовых институтов), которые регулируют различные по своему видовому содержанию общественные отношения, составляющие относительно самостоятельную сферу общественной жизни, например военное законодательство. Предметом регулирования комплексных отраслей законодательства в отличие от отраслей права является не вид, а сфера общественных отношений, объединяющая различные их виды. Будучи предметом регулирования норм нескольких отраслей права, они вместе с тем обладают определенным единством, обусловленным общностью целей и задач человеческой деятельности, например в сфере обороны и безопасности государства. Единство и взаимопроникновение отраслевых групп общественных отношений определяют общность и взаимосвязь регулирующих их норм права.
понятие и признаки коррупции
Коррупция (от лат. corruptio – подкуп, порча) означает подкупность и продажность общественных и политических деятелей, государственных и муниципальных чиновников.
Коррупция – это социальное явление, которое характеризуется подкупом – продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими личных либо узкогрупповых полномочий, возможностей, связанных с ними авторитетов.
Можно выделить следующие признаки коррупции.
1. Коррупция – сложное социальное явление. Это многосторонняя вертикально-горизонтальная связь в обществе и государстве, которая обусловлена историческими, экономическими, социальными, политическими, правовыми, национальными, культурными, нравственными детерминантами.
2. Наличие подкупа – продажности. Здесь просматривается двусторонний (в ряде случаев – многосторонний) сговор чиновника (любого звена) и иного лица (физического или юридического). Конечно, здесь может иметь место и вымогательство, и инициатива. Чиновник продает какие-либо блага, используя государственную, муниципальную структуру в своих целях, а иное лицо покупает их. Эти блага могут быть самыми разнообразными (от лоббирования "нужного" закона, незаконного (законного) получения квот на отлов рыбы, покупки водительских прав, поступления в престижный вуз и т.п.).
3. Наличие корысти в личных либо узкогрупповых интересах. Вряд ли можно найти коррупционера, который бы совершал коррупционные преступления без корыстных интересов. Самое страшное – это то, что чиновник продает себя, свои возможности, часть государственной, муниципальной власти за вознаграждение. Чиновник не работает в вакууме. У него есть высшее руководство. Поэтому он и вынужден делиться. Коррупция – это комплексное системное образование в системе государственной и муниципальной службы. Наверное, нельзя говорить о коррупции в случае обнаружения единоличного случая получения взятки теми или иными должностными лицами. Со слов государственных чиновников, средний размер украденного из бюджета составляет не менее 20%.
4. Использование чиновником-коррупционером официальных полномочий, возможностей своего авторитета.
коррупциогенные факторы
Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
3 Правила составления правовых дефиниций
Дефиниция - это краткое определение какого-либо понятия, отражающее существенные (качественные) признаки явления, предмета.
Необходимо различать определения:
Законодательные (основанные на законодательных или нормативных документах);
Вытекающие из судебной практики (т. е. из судебных решений);
Доктринальные (предлагаемые каким-либо автором или какой-либо школой права).
Законодательные определения являются не только инструментами правотворческой техники, но и (в большинстве случаев) самостоятельными правовыми предписаниями, нарушение которых
для субъекта права может повлечь нежелательные последствия.
Правила составления дефиниций
Правовые дефиниции должны:
Отражать только существенные признаки обобщаемых явлений; эти признаки должны иметь правовое значение;
Быть полными и отражать все обобщаемые явления;
Быть адекватными, т. е. иметь объем, совпадающий с определяемым понятием;
Дефиниции бывают нескольких видов:
2) неполные
3) дефиниции-перечни.
Немаловажен вопрос о том, где в нормативном акте помещать дефиниции. На этот счет существует несколько вариантов. В соответствии с первым вариантом дефиниция понятия дается при первом его упоминании.
Согласно второму варианту в начале нормативного акта (в особой главе или статье) дается серия дефиниций терминов, наиболее важных и к тому же трудных для понимания. Этот вариант подходит для крупных нормативных актов. Но в последнее время он становится все более универсальным.
Третий вариант - комплексный: несмотря на расшифровку терминов в начале нормативного акта их определение дается при упоминании в тексте. Вариант может использоваться в тех случаях, когда нормативный акт ориентирован на широкую аудиторию, где повторное разъяснение смысла терминов улучшает понимание норм права.
Четвертый вариант - постранично-ссылочный: в тексте нормативного акта дается ссылка на страницу, статью, пункт нормативного акта, где термин впервые употребляется и определяется.
Билет 13
2. Антикоррупционная экспертиза – это правовая проверка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Принципы организации антикоррупционной экспертизы
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами
3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов
4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Субъекты и правовая основа проведения антикоррупционной экспертизы
В соответствии с ч.1 ст.3 ФЗ №172 антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:
1) прокуратурой Российской Федерации;
2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции;
3) органами, организациями, их должностными лицами.
4) независимый эксперт
На основе анализа норм закона №172 можно сделать вывод о том, что антикоррупционная экспертиза осуществляется в нескольких видах:
1) по объекту экспертизы она делится на экспертизу проектов нормативных правовых актов (проводится до момента подписания правового акта соответствующим должностным лицом) и экспертизу действующих нормативных правовых актов (проводится в любое время после вступления правового акта в силу
2) по субъекту экспертизы она делится на внутреннюю (осуществляемую структурами правотворческого органа) и внешнюю (осуществляемую третьими лицами, например органами прокуратуры или юстиции, независимыми экспертами)
3) по участию институтов гражданского общества она делится на официальную (проводится органами и должностными лицами в силу возложенных на них законом обязанностей) и независимую (пр
В результате изучения данной главы обучающийся будет:
знать
- понятие и признаки правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
- принципы и функции правовой экспертизы;
- структуру заключения эксперта по результатам проведения правовой экспертизы;
уметь
- анализировать тексты нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
- аргументировать свою позицию по выявленным недостаткам исследуемого акта;
владеть
- навыками юридического исследования проектов нормативных правовых актов на предмет соответствия их Конституции РФ, федеральным законам, наличия юридико-технических ошибок;
- юридической терминологией в сфере экспертной деятельности.
Понятие, признаки и виды правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
Процесс правотворческой деятельности сопровождается производством различных видов экспертиз законов и подзаконных актов, а также проектов законов и подзаконных актов.
Экспертиза (от лат. experior - пробовать, испытывать) - исследование какого-либо вопроса, которое осуществляется лицом, обладающим специальными познаниями в той или иной области, завершающееся вынесением заключения.
Подобные толкования термина «экспертиза» встречаются в большинстве словарей, научных исследований, учебниках и т.д.
Экспертиза нормативных правовых актов в последние годы вызывает интерес у представителей органов государственной власти, в обществе, в научных кругах, о чем свидетельствуют принятые для регулирования этой деятельности нормативные правовые акты, защищенные диссертации, опубликованные монографии, публичные обсуждения и т.п. Подобное внимание вызвано тем, что бурные преобразования, происходящие в России, требуют по-настоящему качественной и эффективной нормативной базы, чего нельзя добиться без критического исследования проектов законов и подзаконных актов.
Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов характеризуется следующими чертами :
- а) экспертиза нормативных правовых актов и их проектов является обязательной составляющей правотворческого процесса;
- б) экспертиза нормативных правовых актов и их проектов выступает в качестве превентивной меры устранения негативных факторов в этих документах;
- в) ее объектом являются действующие нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов;
- г) последствием ошибки в проведении экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является дефектность правового акта;
- д) экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является несудебиой экспертизой.
Наиболее распространенные виды экспертиз представлены на рис. 7.1. Кратко охарактеризуем некоторые из них.
Педагогическая экспертиза , как сказано в ст. 94 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», проводится в отношении нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания, в целях выявления и предотвращения установления ими положений, способствующих негативному воздействию на качество обучения по образовательным программам определенного уровня и (или) направленности и условия их освоения обучающимися. Проведение педагогической экспертизы организуется органами исполнительной власти, которые привлекают для этого физических и юридических лиц, имеющих необходимую квалификацию. Порядок проведения педагогической экспертизы утвержден постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 120 «О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания», а форма заключения - приказом Министерства образования и науки РФ от 25 апреля 2014 г. № 410 «Об утверждении формы заключения по результатам проведения педагогической экспертизы».
Рис. 7.1.
Криминологическая экспертиза - это исследование, которое проводится в отношении нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов с целью установления их возможной криминогенное™. В частности, как отмечает Л. В. Пинчук, в результате криминологической экспертизы дается оценка :
- соответствия нормативных правовых актов и их проектов социальным потребностям общества в области обеспечения общественного порядка и общественной безопасности;
- допустимости принятия, изменения и реализации законов и подзаконных актов с точки зрения их влияния на детерминанты преступности;
- вероятных последствий антикриминогенного характера.
Подобные исследования проводятся не только с привлечением криминологов, специалистов в уголовном, уголовно-процессуальном и других отраслях права, по и с участием экономистов, социологов, политологов и т.д. Результатом криминологической экспертизы является подготовка заключения, содержащего предложения и рекомендации по совершенствованию нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта.
Лингвистическая (юридико-лингвистическая) экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов проводится для оценки их соответствия правилам литературного русского языка с учетом юридической специфики. Как правило, эти исследования проводятся юридическими службами или подразделениями государственных органов, органов местного самоуправления, отвечающими за документооборот. В процессе лингвистической экспертизы выявляются недостатки в тексте нормативного правового акта или его проекте, в частности, грамматические, стилистические, логические и иные ошибки, а также даются рекомендации по их устранению.
Экологическая экспертиза , как следует из ст. 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», предполагает установление соответствия исследуемого документа экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Экологическая экспертиза может быть как государственной, так и общественной.
Описанные выше, а также другие виды экспертиз нормативных правовых актов имеют общей целью увеличение уровня качества принимаемых и действующих нормативных правовых актов. В большинстве случаев в отношении одного акта осуществляется несколько видов исследований, при этом правовая, антикоррупционная и лингвистическая экспертизы практически всегда являются неотъемлемыми составляющими правотворческого процесса .
Понятие «правовая экспертиза» в широком смысле включает в себя множество различных видов экспертиз, которые проводятся по основаниям и в порядке, установленным нормативными правовыми актами, а их результаты используются при принятии юридических решений (криминалистическая, военно-врачебная, медико-социальная, экологическая И др.).
Применительно к исследованию нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в литературе и правовых актах встречаются понятия «правовая экспертиза» и «юридическая экспертиза», которые тождественны друг другу.
В узком смысле правовая (юридическая) экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов - это исследование законов и подзаконных актов, а также проектов законов и подзаконных актов, проводимое на основании нормативного предписания компетентным в сфере юриспруденции субъектом, с целью определения его соответствия системе законодательства и требованиям юридической техники, в результате которого выносится мотивированное заключение.
Вместе с тем следует отметить, что есть авторы, считающие, что юридическая экспертиза и правовая экспертиза различаются между собой по характеру исследования - в первом случае рассматривается вопрос соответствия документа вышестоящим правовым актам, во втором - требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям .
Специфическими чертами правовой экспертизы нормативного правового акта являются :
- а) особый предмет исследования - допустимость и правомерность принятия потенциального или действующего нормативного правового акта с учетом действующей системы источников права;
- б) определенный набор методов исследования (формально-юридический, системный, логический, сравнительно-правовой);
- в) наличие специальных субъектов, полномочных осуществлять ее проведение;
- г) особый характер экспертного заключения, содержащего результат проведенного экспертами-юристами анализа.
В зависимости от оснований классификации можно выделить следующие виды правовых экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов .
- По объекту экспертизы:
- - правовая экспертиза нормативного правового акта;
- - правовая экспертиза проекта нормативного правового акта.
- По видам проектов нормативных правовых актов, в отношении которых проводится правовая экспертиза:
- - правовая экспертиза законопроектов;
- - правовая экспертиза проектов подзаконных актов.
- По последовательности проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов:
- - первичная правовая экспертиза;
- - последующая правовая экспертиза (повторная и дополнительная).
- По субъектам проведения правовой экспертизы:
- - правовая экспертиза, проводимая юридическим подразделением федерального органа исполнительной власти;
- - правовая экспертиза, проводимая Минюстом России;
- - правовая экспертиза, проводимая иными государственными органами (Государственно-правовым управлением Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, правовыми управлениями Государственной думы и Совета Федерации Федерального собрания РФ и др.).
- По числу участников проведения экспертизы:
- - правовая экспертиза, осуществляемая единолично одним экспертом;
- - правовая экспертиза, осуществляемая группой экспертов.
- По числу объектов правовой экспертизы:
- - однообъектная правовая экспертиза (один нормативный правовой акт или проект нормативного правового акта);
- - многообъектная правовая экспертиза.
Таким образом, правовая экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов проводится для того, чтобы в результате правотворческой деятельности был создан качественный документ, который мог бы полноценно регулировать общественные отношения, не создавая при этом возможностей для толковательных и право- реал изационных ошибок.
В настоящий документ вносятся изменения на основании приказа Минюста России от 02.10.2019 N 223 .
Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРИКАЗ
Документ не нуждается в госрегистрации
Министерства юстиции Российской Федерации. -
Письмо Минюста России от 10.08.2012 N ВП-01/14150-12
____________________________________________________________________
____________________________________________________________________
Документ с изменениями, внесенными:
;
;
;
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 05.10.2018, N 0001201810050042).
____________________________________________________________________
В целях совершенствования организации работы по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия и федеральным законам
приказываю:
2. Признать утратившими силу приказы Министерства юстиции Российской Федерации:
от 29 октября 2003 года N 278 "Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" ;
от 6 мая 2005 года N 59 "О внесении изменений и дополнений в приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 года N 278 ";
от 9 марта 2007 года N 46 "О внесении изменений в ";
от 26 августа 2008 года N 181 "О внесении изменений в приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29.10.2003 N 278 ".
Министр
А.В.Коновалов
Приложение. Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
Приложение
к приказу
Министерства юстиции
Российской Федерации
от 31 мая 2012 года N 87
I. Общие положения
1. Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - Методические рекомендации) разработаны для использования в центральном аппарате и территориальных органах Министерства юстиции Российской Федерации (далее - территориальные органы) при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам (далее - правовая экспертиза).
2. При проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - правовые акты) рекомендуется руководствоваться следующими нормативными правовыми актами:
;
Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 42, ст.5005; 2000, N 31, ст.3205; 2002, N 19, ст.1792; N 30, ст.3024; N 50, ст.4930; 2003, N 27 (часть II), ст.2709; 2004, N 25, ст.2484; N 50, ст.4950; 2005, N 1 (часть I), ст.17, 25; N 30 (часть I), ст.3104; 2006, N 1, ст.10, 13, 14; N 23, ст.2380; N 29, ст.3124; N 30, ст.3287; N 31 (часть I), ст.3427, 3452; N 44, ст.4537; N 50, ст.5279; 2007, N 1 (часть I), ст.21; N 10, ст.1151; N 13, ст.1464; N 18, ст.2117; N 21, ст.2455; N 26, ст.3074; N 30, ст.3747, 3805, 3808; N 43, ст.5084; N 46, ст.5553; 2008, N 13, ст.1186; N 29 (часть I), ст.3418; N 30 (часть I), ст.3597, 3613; N 30 (часть II), ст.3616; N 48, ст.5516; N 49, ст.5747; N 52 (часть I), ст.6229, 6236; 2009, N 7, ст.772; N 14, ст.1576; N 29, ст.3612; N 48, ст.5711; N 51, ст.6156, 6163; 2010, N 14, ст.1549; N 15, ст.1736, 1738; N 19, ст.2291; N 23, ст.2800; N 31, ст.4160; N 40, ст.4969; N 41 (часть II), ст.5190; N 46, ст.5918; N 47, ст.6030, 6031; N 49, ст.6409; N 52 (часть I), ст.6984, 6991; 2011, N 1, ст.18; N 17, ст.2310; N 27, ст.3868; N 29, ст.4283; N 30 (часть I), ст.4572, 4590, 4594; N 31, ст.4703; N 48, ст.6727, 6730, 6732; N 49 (часть I), ст.7039, 7042);
Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 33, ст.3356; 2003, N 25, ст.2515; 2010, N 4, ст.368);
Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодатель-ства Российской Федерации, 2004, N 42, ст.4108; 2005, N 44, ст.4535; N 52 (часть III), ст.5690; 2006, N 12, ст.1284; N 19, ст.2070; N 23, ст.2452; N 38, ст.3975; N 39, ст.4039; 2007, N 13, ст.1530; N 20, ст.2390; 2008, N 10 (часть II), ст.909; N 29 (часть I), ст.3473; N 43, ст.4921; 2010, N 4, ст.368; N 19, ст.2300; 2011, N 21, ст.2927, 2930; N 29, ст.4420; 2012, N 8, ст.990);
постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 24, ст.2281; 2000, N 49, ст.4826, 2010, N 9, ст.964);
постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 49, ст.4826; 2010, N 9, ст.964);
приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 года N 25 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" (зарегистрирован Минюстом России 14.03.2014, регистрационный N 31606) с изменениями, внесенными приказами Минюста России от 26 марта 2014 года N 40 (зарегистрирован Минюстом России 26.03.2014, регистрационный N 31738), от 7 апреля 2014 года N 62 Положение о Главном управлении);
приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 года N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" (зарегистрирован Минюстом России 14.03.2014, регистрационный N 31606) с изменениями, внесенными приказами Минюста России от 26 марта 2014 года N 41 (зарегистрирован Минюстом России 26.03.2014, регистрационный N 31739), от 7 апреля 2014 года N 62 (зарегистрирован Минюстом России 08.04.2014, регистрационный N 31842) (далее - Положение об Управлении).
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
3. Правовая экспертиза проводится Департаментом конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления (далее - Департамент) и территориальными органами.
приказом Минюста России от 2 июля 2015 года N 165 .
4. Департамент проводит правовую экспертизу во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, по обращениям федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или по собственной инициативе.
________________
Подпункт 11 пункта 6 Положения о Департаменте конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления, утвержденного приказом Минюста России от 02.02.2015 N 22.
приказом Минюста России от 2 июля 2015 года N 165 .
5. Территориальные органы проводят правовую экспертизу правовых актов, поступивших в порядке, установленном пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" (далее - Указ N 1486) и пунктом 7 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации , утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 904 (далее - Положение).
Территориальные органы проводят повторную правовую экспертизу по поручениям Минюста России, запросам аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или по собственной инициативе, а управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - управление) также по поручению Главного управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - главное управление).
________________
Подпункт 17 пункта 6 Положения о Главном управлении и подпункт 16 пункта 6 Положения об Управлении .
(Сноска в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
6. Правовая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации , совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
7. Правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации (территориальный орган). При необходимости этот срок может быть продлен руководством Минюста России (территориального органа), но не более чем на один месяц.
_________________
Пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" .
II. Проведение правовой экспертизы
8. Правовые акты подлежат правовой экспертизе, если они носят нормативный характер.
_________________
Нормативность акта определяется с учетом пунктов 9 , 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" ("Российская газета", N 276, 2007).
Правовая экспертиза отмененных, признанных утратившими силу правовых актов, а также правовых актов, срок действия которых истек, не проводится.
При поступлении правового акта, вносящего изменение в ранее принятый правовой акт, рекомендуется проводить правовую экспертизу измененного правового акта и составлять экспертное заключение на измененный правовой акт. Если правовой акт, вносящий изменение в ранее принятый правовой акт, устанавливает новые нормы, возможно составление экспертного заключения также на акт о внесении изменений.
Если в срок, установленный для проведения правовой экспертизы правового акта, в территориальный орган поступили правовые акты, вносящие в него изменения, правовая экспертиза правового акте проводится с учетом всех внесенных в него изменений.
Правовая экспертиза правового акта, принятого совместно органами государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации, проводится территориальным органом, действующим на территории того субъекта Российской Федерации, который указан первым в числе подписавших правовой акт.
9. В случае проведения правовой экспертизы правового акта, признающего утратившими силу другие правовые акты, приостанавливающего или продлевающего их действие, следует оценивать компетенцию органа на принятие указанного правового акта, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате признания утратившим силу, приостановления или продления действия правового акта.
10. Повторной правовой экспертизе подлежат правовые акты, поступившие в территориальный орган в порядке, установленном пунктом 2 Указа N 1486 , пунктом 7 Положения , и в отношении которых ранее территориальным органом была проведена правовая экспертиза.
Повторную правовую экспертизу рекомендуется проводить в сроки, указанные в пункте 7 Методических рекомендаций, в следующих случаях:
принят федеральный закон или иной акт федерального законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом;
есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие федеральному законодательству и экспертное заключение должно быть изменено;
по поручению Минюста России, главного управления, запросам аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также по собственной инициативе;
при проведении обзоров нормотворчества субъектов Российской Федерации, если после проведения правовой экспертизы прошло более 6 месяцев;
в случаях, указанных в пункте 31 Методических рекомендаций.
Повторная правовая экспертиза также может быть проведена в целях проверки деятельности территориального органа и (или) оказания ему практической помощи.
В случае принятия федерального закона или иного акта федерального законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом, повторную правовую экспертизу рекомендуется проводить по истечении трехмесячного срока после принятия соответствующего федерального закона.
11. При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). Кроме того, рекомендуется изучить состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений.
_________________
Правовая оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта проводится при наличии сведений об обнародовании (опубликовании) акта.
12. Цели, задачи и предмет правового регулирования правового акта рекомендуется проанализировать на соответствие основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, о также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (статьи 71 , , , ) и федеральными законами.
При этом следует иметь в виду, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
_________________
Пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" .
13. При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере выявляется место рассматриваемого правового акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего, следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (подзаконным актом) принят правовой акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, ной решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Необходимо также учесть все изменения, внесенные в федеральные нормативные правовые акты, а также в правовые акты субъекта Российской Федерации.
Анализируя положения правовых актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 1 (часть I), ст.15; N 52 (часть I), ст.5597; 2006, N 27, ст.2881; 2007, N 1 (часть I), ст.14; N 49, ст.6071; 2009, N 19, ст.2283; 2010, N 6, ст.566; N 32, ст.4298; 2011, N 23, ст.3263).
14. Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следует проверять полномочия органа или должностного лица, принявших правовой акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса. Оценивая компетенцию органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации на принятие правового акта, рекомендуется, в частности, учитывать следующее:
_________________
Пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" .
а) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в , 26.3 , 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 19, ст.2716; N 30 (часть I), ст.4590);
в) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (часть 2 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст.3823; 2013, N 31, ст.4191) и пункт 6 части 2 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст.3824; 1999, N 28, ст.3487; 20 П, N 30 (часть I), ст.4593));
приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
г) законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие ответственность за административные правонарушения, могут предусматривать санкции, в случае, если они устанавливаются в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения ( (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 1 (часть I), ст.1; 2011, N 30 (часть I), ст.4601)).
15. Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения правовой экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений правового акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).
При проведении правовой экспертизы необходимо, прежде всего, опираться на положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. При этом рекомендуется принимать во внимание Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" ("Российская газета", 2005, N 248). Согласно указанному постановлению "суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
б) когда Конституционным Судом Российской Федерации выявлен пробел в правовом регулировании либо когда пробел образовался в связи с признанием не соответствующими Конституции нормативного правового акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они в нем указаны;
(Подпункт в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
в) подпункт утратил силу с 5 октября 2018 года - ;
г) подпункт утратил силу с 5 октября 2018 года - приказ Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части".
При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права. В частности, следует учитывать, что при наличии общей и специальной нормы права применяется специальная норма, при наличии двух нормативных правовых актов одинаковой юридической силы применяется акт, принятый позднее.
16. В ряде случаев проведение правовой экспертизы связано с изучением порядка принятия (обнародования) правовых актов, предусмотренного федеральным законодательством и (или) законодательством субъектов Российской Федерации.
Например, Бюджетным кодексом Российской Федерации () установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.
17. В ходе правовой экспертизы рекомендуется оценивать также соблюдение правил юридической техники, а именно: наличие набора реквизитов, правильность использования юридической терминологии и др.
Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике правовой акт, как правило, имеет следующие элементы:
форма принятия;
наименование органа, принявшего правовой акт (в целях определения компетенции данного органа);
название, в краткой форме отражающее предмет правового регулирования, которое должно соответствовать содержанию правового акта;
дата и место принятия и (или) подписания;
номер;
полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт;
источник официального опубликования;
дата (срок) вступления в силу.
При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать:
употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;
имеют ли термины общепризнанное значение;
обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.
Оценивая нормативные правовые акты на соответствие правилам юридической техники, возможно использование Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов.
________________
Письмо Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18.11.2003 N вн2-18/490.
18. Для повышения эффективности и оптимизации деятельности территориальных органов по проведению правовой экспертизы рекомендуется проводить регулярный анализ выявляемых в правовых актах противоречий федеральному законодательству, с целью определения наиболее типичных.
Также целесообразно анализировать опыт проведения правовой экспертизы другими территориальными органами с использованием федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Специфика субъекта Российской Федерации, обусловленная своеобразием экономического, политического и иного положения, отражается и на правовом регулировании общественных отношений. Вместе с тем существуют общие для всех регионов противоречия федеральному законодательству, изучение которых также необходимо.
19. К типичным противоречиям правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству можно отнести:
ограничение гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами прав и свобод граждан;
принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовых актов:
по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;
нарушающих компетенцию Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;
нарушающих принцип разделения властей;
по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;
нарушение требований федерального законодательства относительно формы принятия правового акта;
наличие в правовом акте положений, искажающих содержание и смысл норм Конституции Российской Федерации и других актов федерального законодательства.
20. Признаками противоречия правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству также могут являться:
отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта;
принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства;
неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта;
принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу;
нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта;
запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом;
разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом;
изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений;
иные признаки.
21. В правовых актах, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации и актов федерального законодательства.
В данном случае следует учитывать, что воспроизведение в правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, не свидетельствует о незаконности этого акта.
22. Наличие в правовом акте пробелов правового регулирования не следует рассматривать как противоречие федеральному законодательству.
Выявленные пробелы в правовом регулировании рекомендуется отражать в экспертном заключении как предложения по корректировке регионального законодательства.
23. Вывод о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется формулировать с учетом возможности обращения в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования.
III. Подготовка экспертного заключения
24. По результатам проведения правовой экспертизы составляется экспертное заключение.
В экспертном заключении о несоответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется отражать следующие сведения:
реквизиты правового акта (в случае если проводится правовая экспертиза правового акта с изменениями и дополнениями, то указываются также реквизиты правового акта, вносящего изменения и дополнения, принятие (издание) которого послужило поводом проведения экспертизы);
повод проведения правовой экспертизы (принятие нового правового акта, внесение в него изменений, изменение федерального законодательства, поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, обращения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, запросы аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, поручения Минюста России, поручения главного управления (для управлений), а также, если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также в случаях, указанных в пункте 31 Методических рекомендаций);
предмет правового регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (с указанием конкретных статей и пунктов);
состояние правового регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался правовой акт), необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений;
оценка компетенции принявшего правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации;
вывод о несоответствии содержания правового акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта при наличии сведений об обнародовании (опубликовании) правового акта;
оценка формы и текста правового акта на соответствие правилам юридической техники;
результаты антикоррупционной экспертизы правового акта.
(Пункт в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 21 сентября 2015 года N 219 .
25. В экспертном заключении о соответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется делать вывод о соответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также отражать сведения, указанные в абзацах 3, 4, 10, 11 пункта 24 Методических рекомендаций.
(Пункт в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 21 сентября 2015 года N 219 .
26. При составлении экспертного заключения о несоответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого правового акта, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы правового акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствие.
При описании норм правового акта рекомендуется указывать:
положение правового акта (абзац, подпункт, пункт, часть статьи, статья, подраздел, параграф, раздел, глава, часть), противоречащее Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также его содержание;
нарушенные положения Конституции Российской Федерации , федерального закона и (или) иного акта органа государственной власти Российской Федерации (абзац, подпункт, пункт, часть статьи, статья, подраздел, параграф, раздел, глава, часть) и их содержание.
Например: "Подпунктом * пункта * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * установлено полномочие органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации * в области здравоохранения по определению порядка проведения медицинских экспертиз. Вместе с тем согласно пункту 20 статьи 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1 (Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, N 33, ст.1318; Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст.3607; 2007, N 1 (часть I), ст.21; 2009, N 52 (часть I), ст.4590) установление порядка организации и производства медицинских экспертиз отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан.
Таким образом, подпункт * пункта * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, поскольку принят с превышением полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации федеральным законодательством.".
Не рекомендуется ограничиваться указанием одних лишь номеров рассматриваемых положений нормативных актов, например: "пункт * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * противоречит статье * Федерального закона *".
Если вывод о противоречии нормы правового акта аргументируется несколькими логически взаимосвязанными федеральными нормами, необходимо четко указать, каким конкретно из них противоречит норма правового акта.
Вывод по результатам проведения правовой экспертизы может быть аргументирован ссылкой на акты судебных органов и нормы международного права.
27. Экспертное заключение территориального органа оформляется по образцу согласно приложению N 1 к Методическим рекомендациям и подписывается начальником территориального органа либо лицом, его замещающим. По решению начальника территориального органа право подписывать экспертные заключения может быть предоставлено заместителю, курирующему вопросы проведения правовой экспертизы.
Экспертное заключение по результатам проведения правовой экспертизы Департаментом оформляется по образцу согласно приложению N 2 к Методическим рекомендациям и подписывается в соответствии с требованиями Регламента Министерства юстиции Российской Федерации , утвержденного приказом Минюста России 27 января 2010 года N 8 (зарегистрирован Минюстом России 28 января 2010 года, регистрационный N 16096), с изменениями, внесенными приказом Минюста России от 5 сентября 2011 года N 306 (зарегистрирован Минюстом России 12 сентября 2011 года, регистрационный N 21771).
28. Экспертное заключение по результатам проведения повторной правовой экспертизы правового акта по запросам (обращениям) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе направляется указанным органам и должностным лицам.
В экспертном заключении рекомендуется оценить доводы о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наличие в нем коррупциогенных факторов, указанных в соответствующем запросе (обращении).
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
IV. Организация работы по приведению правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством
29. При выявлении в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений следует направлять в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт, и в копии - в органы прокуратуры соответствующего субъекта Российской Федерации для принятия мер прокурорского реагирования. При этом подготовка сопроводительного письма в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт, не требуется.
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
________________
Подпункт 21 пункта 6 Положения о Главном управлении и подпункт 18 пункта 6 Положения об Управлении .
(Сноска в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
Абзац исключен - приказ Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 ..
В органы прокуратуры не рекомендуется направлять заключения, содержащие только замечания юридико-технического, редакционного, терминологического и стилистического характера, а также если характер нарушений не дает оснований для рассмотрения дела в суде.
Экспертное заключение на правовой акт, затрагивающий компетенцию федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) или иных государственных органов, при необходимости может быть направлено в их адрес.
При необходимости Департаментом могут быть подготовлены: проект указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, а также предложения об использовании согласительных процедур и других мер по устранению противоречий Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
30. При несогласии органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего правовой акт, и органа прокуратуры с выводами экспертного заключения территориального органа о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов территориальному органу рекомендуется направить правовой акт для рассмотрения в Департамент или главное управление.
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 ; в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
К правовому акту прилагаются копия экспертного заключения, ответы из органа, принявшего акт, органов прокуратуры и т. д.
Не рекомендуется направлять экспертное заключение для рассмотрения одновременно в Департамент и главное управление.
приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
31. В случае согласия с выводами экспертного заключения территориального органа Департаменту (главному управлению) рекомендуется в пределах компетенции принять меры по приведению правового акта в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, устранению из него коррупциогенных факторов.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
Если Департаментом пересмотрены выводы экспертного заключения территориального органа о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов, территориальному органу рекомендуется отозвать свое экспертное заключение и провести повторную правовую экспертизу с учетом позиции Департамента.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
Если же выводы экспертного заключения территориального органа о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наличии в нем коррупциогенных факторов пересмотрены главным управлением, то территориальному органу при согласии с выводами главного управления рекомендуется отозвать свое экспертное заключение и провести повторную правовую экспертизу с учетом позиции главного управления, а в случае несогласия с выводами главного управления - направить правовой акт для рассмотрения в Департамент.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
При этом отзыву подлежит экспертное заключение территориального органа лишь в случае, если Департаментом (главным управлением) установлена ошибочность выводов территориального органа на момент проведения первичной правовой экспертизы правового акта. В случае, если выводы экспертного заключения территориального органа были пересмотрены в связи с последующими изменениями федерального законодательства, которые не были учтены территориальным органом при проведении правовой экспертизы, или не были достаточно аргументированы, территориальный орган проводит только повторную правовую экспертизу правового акта, отзыва экспертного заключения не требуется.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
Приложение N 1 к Методическим рекомендациям. Экспертное заключение по результатам проведения правовой экспертизы
Приложение N 1
к Методическим рекомендациям
по проведению правовой экспертизы
нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации
(В редакции, введенной в действие
приказом Минюста России
от 4 июля 2014 года N 155 . -
См. предыдущую редакцию)
Образец
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам проведения правовой экспертизы
(наименование территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации) |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Образец ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
_______________
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Экспертиза относится к одной из важнейших технологических составляющих эффективной правотворческой деятельности. Она не только позволяет обеспечить надлежащий уровень подготовки конкретного нормативного акта, но и способствует созданию обоснованной системы принимаемых правовых решений, их согласованности, а также выявлению негативных последствий, которые может вызвать реализация того или иного решения. Использование данных экспертизы в правотворческой работе помогает переводить новые конструктивные идеи на профессиональный язык юридических категорий и тем самым повышать качество принимаемого нормативного акта, коэффициент его регулирующего воздействия.
В настоящее время наблюдается тенденция к развитию и расширению института экспертиз, который утверждается по преимуществу в практике российского законотворчества. Законопроекты проходят «проверку на зрелость» у отечественных специалистов, обсуждаются с привлечением авторитетных зарубежных экспертов, международных организаций (МОТ, Комиссия ООН по правам человека, Международный валютный фонд, Европейская экономическая комиссия и др.). Основная часть законопроектов перед рассмотрением их непосредственно законодательным органом предварительно направляется на экспертизу правовой службы самого законодательного органа. Сравнительно новым видом экспертизы, введенным в практику законотворческой деятельности, является общественная экспертиза законопроекта, проводимая Общественной палатой РФ. Общественная экспертиза имеет целью выявление степени учета и согласования в процессе законодательного регулирования интересов различных социальных групп и слоев общества. Тем самым будущему законодательному решению заранее обеспечивается определенная поддержка общественных интересов. Основным ориентиром в осуществлении Общественной палатой экспертной деятельности служат нормы Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ (ред. от 20.04.2014) «Об общественной палате Российской Федерации» .
Экспертиза нормативного правового акта рассматривается в качестве элемента системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом правового воздействия .
В основе методологии экспертно-аналитической деятельности лежат общие методы анализа и оценок. Экспертный анализ предполагает исследование текста проекта с целью уяснения существа регулируемых проектируемым актом вопросов, а также выявления вопросов, которые могут возникнуть на практике в связи с принятием подготавливаемого акта (в какой степени проект способствует их решению). В результате проведенного анализа производится оценка представленного проекта с точки зрения наличия в нем достоинств и недостатков; социальной значимости принимаемых решений; связей проекта с другими, задействованными уже правовыми и неправовыми механизмами. Экспертный анализ должен отвечать требованиям полноты, всесторонности, что позволяет обеспечить взвешенную оценку проекта, обоснованность формулируемых по нему выводов. Для этого важно располагать исчерпывающей информацией, включающей материалы и документы, связанные с подготовкой проекта (в том числе отзывы и заключения, полученные в ходе его согласования и обсуждения); пользоваться банками данных по законодательству Федерального информационного центра.
Экспертиза проектов нормативных правовых актов предполагает как юридическую их оценку (правовая экспертиза), так и оценку с точки зрения профильной направленности (специализированная экспертиза).
Правовая экспертиза включает в себя оценку проекта на предмет его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая международно-правовые акты; обоснованности выбора формы акта; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики. Целью правовой экспертизы является сопоставление подготовленного проекта с действующими нормативными актами на предмет определения встроенности его в общую систему правовых актов. При этом оценивается взаимосвязь отдельных предписаний самого проекта, выявляются возможные противоречия, несогласованности в его тексте.
Что касается законопроекта, то его правовая оценка помимо перечисленного должна установить также связь будущего закона с системой действующего законодательства. Важно обоснование необходимости именно законодательного урегулирования конкретной ситуации (проблемы); оправданности принимаемых правовых решений с учетом тенденций и перспектив развития соответствующей сферы законодательства. Экспертиза помогает отследить недостатки современного законотворчества, обратить внимание законодателя на использование юридических категорий, зафиксированных в тексте Конституции РФ и отображающих современные политические реалии, а также выявить различного рода противоречия и несоответствия между предписаниями федеральных законов, обусловленные наличием или отсутствием межсистемных связей .
Содержание специализированной экспертизы состоит в анализе конкретной проблемы, составляющей предмет будущего акта - экономической, финансовой, технической, экологической, социальнопсихологической и пр. Разновидностью специализированной экспертизы признается лингвистическая экспертиза, которая сводится главным образом к оценке соответствия текста проектируемого акта нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей правовых текстов. Примечательно, что такой вид экспертного анализа широко используется в практике зарубежных стран. Например, в министерстве юстиции Канады сформирована группа лингвистов, которые входят в состав отдела законопроектных работ. В Великобритании несколько парламентских советников специализируются на вопросах нейролингвистической юриспруденции.
К наиболее важным, принципиальным положениям, концентрировано отражающим сущностные, закономерные черты экспертного исследования, особенности его практического осуществления, могут быть отнесены: профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу проекта; независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий; самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений, а также требование полноты анализа проекта и обоснованности сделанных по нему выводов.
В качестве экспертов целесообразно привлечение специалистов, обладающих конкретными знаниями в той или иной области в зависимости от содержания проекта. Этим обеспечивается в первую очередь профессиональная оценка содержания проекта. Такая практика весьма полезна и дает возможность более полно учесть новые тенденции в развитии соответствующей правовой сферы.
С принципом профессионализма экспертов непосредственно связан принцип их самостоятельности в принятии решений, поскольку в своих выводах эксперт призван опираться на собственные специальные познания в сфере юриспруденции либо в иной области знания. Эксперт ответственен за качество результатов своей деятельности. Вместе с тем он свободен в выборе той или иной позиции. При наличии особого мнения не согласных с общими выводами экспертов оно должно рассматриваться наряду с основными результатами, полученными в процессе проведенной экспертизы. Необходимо также создать предпосылки для делового, коллегиального обсуждения вопросов, возникающих в связи с экспертизой проекта, и гарантировать равенство экспертов при постановке ими вопросов, внесении предложений в ходе проведения экспертизы.
Важным условием, обеспечивающим действительную свободу выбора экспертом позиции в оценке качества проектируемого акта, является независимость эксперта в пределах предоставленных ему полномочий. Это означает, что эксперт не должен находиться в непосредственном подчинении того органа, по чьей инициативе разрабатывался проект. В этом случае он не будет связан позицией органа, по поручению которого проводится экспертиза. Кроме того, в качестве экспертов целесообразно привлекать организации и лиц, не принимавших непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта, что поможет им быть непредвзятыми в своих оценках.
Следование требованию полноты анализа проекта предполагает необходимость формулирования по нему обоснованных выводов. Выводы эксперта призваны отражать наиболее существенные аспекты предлагаемого решения конкретной правовой задачи. Надлежит высказать суждение о характере проблемной ситуации, требующей правовой регламентации, и об оптимальных путях и методах ее разрешения. Особо должно быть отмечено, какие позитивные и негативные последствия может повлечь за собой предлагаемое решение, своевременно ли его принятие, учитывая тенденции и перспективы развития соответствующей правовой сферы. Немаловажное значение имеет оценка соответствия принимаемого акта в его расходной части тем материальным средствам, которые могут быть выделены государством на покрытие данных расходов.
При экспертном исследовании наряду с методами общего характера достаточно широко используются специальные методы, способствующие повышению потенциала этой деятельности, среди которых особое место отводится социологическому методу, методам сравнительного правоведения, обобщения, комплексного исследования и др.
Обоснованности социальной значимости правовых решений способствует использование статистических данных, данных социологических исследований, материалов существующей практики правового регулирования (включая зарубежную практику) по данной проблеме. Плодотворна идея организации изучения тенденций развития законодательства, проведения конкретно-социологических исследований для выявления интересов, особенно в тех сферах общественных отношений, в которых предполагается принятие базовых законов.
С учетом развития новых тенденций в правотворчестве, в экспертно-аналитической деятельности целесообразно активнее использовать данные мониторинга, проводимого в соответствующих сферах социально-экономической жизни. В связи с этим весьма позитивно можно оценить наметившееся ныне расширение практики прогнозирования социально-экономической и политической ситуации с разработкой системы обоснованных показателей, необходимых для принятия управленческих решений на федеральном и региональном уровнях. Во многом этому способствуют возможности автоматизированной системы учета и баз данных правовых актов РФ и ее субъектов.
Для экспертной оценки проекта нормативного правового акта в ситуации, когда необходимо выявление его связей и зависимостей с другими правовыми механизмами, весьма действенным может оказаться метод сравнительного правоведения. Особенно важно использование этого метода применительно к предварительной экспертизе альтернативных проектов (практика внесения таких проектов существует). В случае представления помимо основного альтернативных проектов, экспертизу целесообразно проводить одновременно по всем имеющимся вариантам внесенного проекта, с тем, чтобы выявить преимущества в урегулировании проблемной ситуации каждым из них.
При выработке новых методик проведения экспертно-аналитической деятельности (в том числе сравнительного анализа) важно использование зарубежного опыта организации данной работы, учитывая, что в некоторых зарубежных странах этот институт действует достаточно давно и успешно. Например, велико ее значение в работе Конгресса - высшего законодательного органа США. Практически любое решение по тому или иному законодательному предложению подвергается здесь тщательному исследованию с участием развитой системы информационно-аналитических органов, привлекающих при необходимости ведущих экспертов. Во Франции ни один законопроект не может быть принят без заключения Государственного совета, в составе которого около 300 видных юристов. Аналогичный орган, призванный следить за юридической отработкой законодательных актов, действует в Нидерландах. Изучение этой практики дает возможность более полно учесть зарубежный опыт, достижения мировой науки, новые тенденции в развитии законодательства.
Сегодня в отечественной практике при проведении разного рода экспертиз весьма востребован метод обобщения. Он наиболее результативен применительно к экспертизе законодательных актов субъектов Федерации, проводимой Министерством юстиции РФ .
Данная экспертиза предполагает оценку проекта закона субъекта Федерации как с точки зрения соответствия его Конституции РФ, федеральному законодательству, так и законодательству данного субъекта Федерации; соотносимое™ содержания и формы акта с объемом и характером компетенции законодательного (представительного) органа субъекта; обеспеченности проектируемых норм финансовыми и другими средствами.
Важно учитывать специфику, которая наблюдается в объеме отношений, регулируемых законодательными актами субъектов Федерации, структуре и содержании этих актов, более конкретных методах регулирования, круге адресатов . Экспертиза в данном случае помогает выявить положительный опыт законодательного регулирования в регионах, разработать на этой основе аналитические материалы, касающиеся состояния действующего регионального законодательства. При этом работа по систематическому обобщению результатов экспертизы ставит целью выявление наиболее типичных ошибок, допускаемых правотворческими органами субъектов Федерации, распространения позитивного опыта в регламентации региональных общественных отношений, а также для обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному законодательству.
Все большее распространение в настоящее время получают различные прикладные методы и технологии экспертизы проектов, в частности метод целевого анализа, методы терминологического, фактографического, содержательного поиска. Применение такого рода технологий при экспертизе проектов позволяет осуществлять своеобразный контроль, помогающий отслеживать случаи противоречия проектируемых норм действующему законодательству и соответственно предупреждать саму возможность появления юридических противоречий, а в целом обеспечивать необходимый баланс в регулировании соответствующей сферы общественных отношений.
Существенную роль в осуществлении качественной, эффективной экспертно-аналитической деятельности призвано играть научно-методическое обеспечение. В арсенале такого обеспечения помимо научно-теоретических разработок задействованы самые разнообразные приемы, средства, в том числе организационно-правовые. Наиболее действенным средством, способным повысить эффективность экспертно-аналитической деятельности, сегодня являются вырабатываемые юридической наукой методические материалы рекомендательного характера: различные методики, правила, рекомендации. Такого рода материалы призваны служить разумной унификации экспертноаналитической деятельности, оптимальной выработке возможно единообразных подходов к анализу и оценке проектов нормативных правовых актов.
С учетов профиля рассматриваемого проекта может возникнуть необходимость в проведении комплексной экспертизы. Такая форма организации экспертизы позволяет выйти «за пределы» анализа лишь правовых явлений и вторгнуться в сферу иных отношений (экономических, политических и др.) . Методологическая ценность комплексного подхода состоит в том, что он помогает с достаточной полнотой оценить предлагаемое в проекте многоплановое правовое регулирование. К тому же комплексная экспертиза дает возможность обнаружить такие, к примеру, факторы системного характера, как нормативные коллизии . В рассматриваемой ситуации важно привлечение к экспертизе специалистов разных отраслей знания, хорошо разбирающихся в специфике соответствующей отрасли и способных на достаточно профессиональном уровне осуществить системную (комплексную) экспертизу проекта нормативного правового акта.
Особая роль в создании нормативного правового акта сегодня отводится научной экспертизе. В рамках экспертно-аналитической деятельности наука ставит перед собой задачу исследования факторов, способствующих повышению эффективности принятия правовых решений и включающих в себя экспертную систему определения приоритетных направлений правового регулирования; научные стандарты экспертно-аналитической деятельности; критерии оценки эффективности проектируемого акта. Системному анализу подвергаются факторы, негативно влияющие на качество и эффективность принимаемого решения, разрабатываются способы их нейтрализации. В качестве обязательного компонента научный анализ включает в себя прогностическую оценку эффективности будущего акта, что позволяет своевременно выявлять имеющиеся в нем дефекты юридического, социального, экономического характера и таким образом избегать их возможных негативных последствий.
В последние годы все большую актуальность приобретают проблемы исследования нормативных правовых актов и их проектов на наличие в них коррупциогенных факторов, чему призвана служить антикоррупционная экспертиза. По своему предмету и признакам антикоррупционная экспертиза представляет собой особый вид экспертизы. Ее назначение связывают с необходимостью выявления коррупциогенных факторов, т.е. заложенную в нормативном правовом акте возможность способствовать коррупционным проявлениям при реализации акта, а также устранения такой возможности.
Основным ориентиром в работе по проведению антикоррупционной экспертизы на федеральном уровне выступают нормы Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» . Методическую помощь в организации проведения такой экспертизы призваны оказывать утвержденные постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов . На уровне федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления приняты акты, утверждающие правила проведения антикоррупционной экспертизы в соответствующем ведомстве.
Учитывая специфику антикоррупционной экспертизы, особое внимание необходимо уделить субъектам, осуществляющим эту деятельность. В соответствии с установленными нормативами экспертиза может проводиться органами прокуратуры, Минюстом России, другими федеральными органами исполнительной власти, независимыми экспертами. При этом в качестве независимого эксперта вправе выступить любое юридическое либо физическое лицо, получившее соответствующую аккредитацию.
Порядок и условия аккредитации независимых экспертов осуществляется на основе приказа Минюста России от 27.07.2012 № 146 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции РФ по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации». Одним из обязательных требований, предъявляемым к независимым экспертам, является наличие у них профессионального образования и стажа работы по специальности не менее пяти лет.
В целях выработки единообразных подходов к проведению антикоррупционной экспертизы всеми субъектами, уполномоченными на ее проведение, целесообразно ориентироваться на установленный Методикой перечень типичных коррупциогенных факторов, способствующих возникновению условий для коррупции (необоснованно широкие возможности подзаконного нормотворчества; отсутствие или неполнота административных процедур; чрезмерное допущение полномочий, основанных на усмотрении должностного лица и др.). Проведение антикоррупционного анализа нормативного правового акта в соответствии с установленным составом типичных коррупциогенных факторов к тому же дает возможность сопоставить оценку акта на коррупциогенность, полученную официальной и независимой экспертизой, что существенно повышает значение последней . Особое внимание при проведении антикоррупционной экспертизы необходимо уделять анализу целей и задач, а также идее и предмету правового регулирования нормативного правового акта, давать оценку соблюдения актом необходимого баланса интересов (частных, публичных).
Практическим результатом проведенной экспертизы является экспертное заключение. Содержание заключения включает в себя оценочный вывод о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов. Согласно п. 6 ст. 4 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ в случае возникновения разногласий при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов они разрешаются в порядке, установленном Правительством РФ. По возможности в заключении формулируются рекомендации. К таковым можно, например, отнести: уточнение существующих либо введение новых административных процедур; оптимизацию требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; введение форм контроля за совершением должностными лицами действий в отношении граждан и организаций в части, касающейся предмета нормативного правового акта.
В связи с расширяющейся практикой осуществления антикоррупционной экспертизы в рамках проведения мониторинга правоприменения существенное значение приобретает совершенствование действующих Правил, и Методики проведения антикоррупционной экспертизы в части увязывания их с технологиями мониторинга правоприменения . Мониторинг может быть достаточно эффективно использован для анализа действующих нормативных правовых актов. Такой анализ позволяет наглядно представить состояние указанных актов. Это совпадает с целями и задачами, определенными Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657, которые сводятся к необходимости своевременной корректировки законодательства и повышения его качества Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность: Материалы науч. конф. ИЗиСП «Актуальные вопросы разработки научно-методической базыпроведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность» (Москва, 5 ноября 2008 г.) // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 132.
Как проводится исследование
Правовая экспертиза в отношении нормативно правовых актов представляет собой ряд процедур:- Обозначение цели исследования. Определяются вопросы, на которые эксперт должен дать ответ. При этом важно учитывать очерёдность поставленных вопросов и их юридическийвес.
- Анализ документа на правомерность. Этот этап является одним из наиболее важных в экспертизе, ведь при расхождении пунктов документа с действующими федеральными законами он будет аннулирован.
- Формирование заключения. По взаимному согласию с заказчиком, заключение может выдаваться юристом в устной форме (в качестве рекомендаций, необходимых для правильного составления документа). При выдаче юристом заключения в письменной форме к нему необходимо приложить копии нормативных актов, задействованных при проведениианализа.
Для чего нужно выполнение исследования
Цель проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов заключается в установлении легитимности юридического документа в случае его оспаривания. К таким документам относятся проектыприказов, договоров, уставов и пр. При этом экспертная оценка должна решить следующие задачи:- подтвердить и дать обоснование найденным в нормативно правовом акте нарушениям и противоречиям;
- проверить на соответствие нормам законодательства пункты договора, затрагивающие вопроса порядка предоставления услуг, расчётов, ответственности сторон;
- детализировать или расшифровать отдельные положения нормативного правовогоакта.
Когда может потребоваться экспертиза
Требовать проведения юридическойэкспертизы документов может любой сотрудник организации, если имеется чёткое обоснование, что один применяемый нормативныйакт или несколько таких документов идут вразрез с действующими законами. Это могут быть приказы руководства, трудовые договоры и пр.- Проведениеэкспертизы также назначается в случае, если изданный местной или региональной администрацией приказ идёт вразрез с федеральным законодательством или нарушает установленные Конституцией гражданские свободы.
- Юридическаяэкспертиза назначается с целью проверки положений соглашения в случае заключения сторонами долгосрочного либо дорогостоящего соглашения. Обращение за экспертизойобъясняется минимизацией рисков, связанных с неверными трактовками сторонами отдельных положений договора.
- Необходимость исследования контрактов обусловлена требованием соотношения прописанных в них пунктов не только с законами, но и с общепринятыми нормами морали и нравственности.
- Правовымиисследованиями нормативных актов также интересуются при судебном рассмотрении дел. В этом случае рассматривается степень выполнения сторонами условий договора, несоответствие выполняемых ими действий положениям, указанным в подписанном документе. Как правило, подобная практика применяется, если одна из сторон высказывает несогласие с качеством и объёмом предоставленных услуг.
