Особенности взаимодействия государственного и муниципального управления. Взаимодействие государственных и муниципальных органов управления Организационные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.

Представительный орган местного самоуправления – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. С учетом исторических традиций, национальных особенностей, политических интересов представительный орган местного самоуправления может иметь различные наименования. Наиболее часто на практике встречаются следующие названия: дума, совет, муниципальный совет, собрание, собрание представителей, сход, съезд, рада, курултай, джирге и т.п.

Представительный орган занимает особое место в системе органов местного самоуправления благодаря своей исключительной компетенции. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения .

Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия). Местная администрация (лат. administratio – управление, руководство) – исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно-распорядительные функции:

1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов;

2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение;

3) управление муниципальной собственностью;

4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т.п.

Глава местной администрации либо назначается на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса, либо избирается на муниципальных выборах, и в этом случае он одновременно является главой муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления. Действующее законодательство предусматривает два способа избрания главы муниципального образования. Если глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, то он либо входит в состав представительного органа и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа местного самоуправления он является его председателем.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования осуществляет следующие полномочия:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

2) подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа местного самоуправления .

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реализован принцип разделения властей. В отличие от органов государственной власти деятельность органов местного самоуправления приобретает новые черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности жителей. Органы местного самоуправления более приближены к населению, что определяет социальную направленность их деятельности.

Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти – это структурно выделенные органы в системе управления; паритетные способы осуществления власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти , что означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное.

Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую организационно-правовую и финансово-экономическую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти – народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности. В пределах собственной компетенции государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу, принимают управленческие решения и обеспечивают контроль за их выполнением.

Естественно, о полном равенстве между муниципальными и государственными органами говорить нельзя, так как они отличаются компетенцией. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах своих полномочий, они находятся в системе государственно-властных отношений, действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Кроме того, органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Органы государственной власти обязаны гарантировать органам местного самоуправления минимальную материально-финансовую базу и т.д.

5.2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления: проблемы взаимодействия и перспективы

В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своей компетенции между ними неизбежно происходит взаимодействие. Взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, как правило, определяют как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных задач.

Взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления строятся на следующих принципах:

а) принцип единства целей и задач в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в реализации общегосударственных интересов;

б) принцип всесторонней государственной поддержки осуществления и развития местного самоуправления;

в) принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

г) принцип самостоятельности осуществления своих полномочий в области местного самоуправления населением, органами и должностными лицами муниципальных образований;

д) принцип невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

е) принцип солидарности, взаимодействия и сотрудничества при обеспечении прав и свобод человека и гражданина; при реализации общегосударственных интересов;

ж) принцип субсидиарности при осуществлении органами местного самоуправления минимальных государственных социальных стандартов и переданных им отдельных государственных полномочий;

з) принцип взаимной гласности и информированности;

и) принцип взаимного контроля;

к) принцип разрешения коллизий путем согласительных процедур либо обжалования в судебном порядке;

л) принцип взаимной ответственности ;

м) принцип законности (принцип детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственного и муниципального управления);

н) принцип гласности;

о) принцип целесообразности и соблюдения общегосударственных интересов;

п) принцип равноправия муниципальных образований (создание режима равных правовых, организационных и финансово-экономических возможностей);

р) принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований;

с) принцип обеспеченности ресурсами при реализации собственных функций и отдельных переданных государственных полномочий.

Данные принципы при применении их в совокупности призваны способствовать эффективной реализации государственной политики в области местного самоуправления и развитию демократических основ государства.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ наделены полномочиями в сфере местного самоуправления. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами .

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в целом аналогичны полномочиям федеральных органов государственной власти, в частности, к ним относятся:

а) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;

б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации .

Кроме указанных основных полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил за органами государственной власти субъекта РФ целый комплекс функций:

1) установление границ территорий муниципальных образований (ст. 10);

2) наделение городских поселений статусом городского округа (ст. 11);

3) изменение границ муниципальных образований (ст. 12);

4) преобразование муниципальных образований (ст. 13);

5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст. 13);

6) упразднение муниципального образования (ст. 13.1);

7) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их исполнением (ст. 19–21);

8) определение порядка проведения местного референдума (ст. 22);

9) определение порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23);

11) порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (ст. 32);

12) определение наименований представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (ст. 34);

13) иные полномочия представительных органов муниципальных образований (ст. 35);

14) установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (ст. 37);

15) утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37);

16) установление персонального состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) (ст. 37);

17) инициирование расторжения контракта с главой местной администрации (ст. 37);

18) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст. 42);

19) требования по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ст. 52);

20) установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований (ст. 58);

21) распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ст. 60);

22) порядок образования районных и региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст. 60, 61);

23) порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ст. 60, 61);

24) определение общего размера субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 63);

25) временное осуществление полномочий органов местного самоуправления (ст. 75) и т. п.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временное осуществление органами государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления возможно в трех случаях:

1) когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

2) если долги муниципального образования превысили на 30 % собственные доходы («банкротство муниципального образования»);

3) если допущено нецелевое расходование субвенций.

В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется одновременно по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:

во-первых, государственная поддержка местного самоуправления;

во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

в-третьих, создание в субъекте Российской Федерации совета муниципальных образований;

в-четвертых, реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;

в-пятых, создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);

в-шестых, контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

1. Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности. Кроме того, государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления – это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующих формах:

а) издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;

б) контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;

в) информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного сообщества);

г) оказание методической поддержки;

д) рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления в органы и к должностным лицам государственной власти, принятие мер по их удовлетворению;

е) участие в формировании органов местного самоуправления в случаях, установленных законом (например, в муниципальных районах и городских округах представители органов государственной власти субъекта РФ входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации, назначаемой по контракту);

ж) принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного самоуправления;

з) подготовка кадров муниципальных служащих;

и) оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;

к) предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе;

л) временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти и другие меры.

В целях реализации государственной политики в области местного самоуправления 15 декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Предусмотрено два этапа исполнения программы государственной поддержки местного самоуправления:

первый этап (2000-2002 гг.): создание базовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;

второй этап (2002–2014 гг.): выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Программа государственной поддержки местного самоуправления состоит из семи разделов:

2) основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы;

3) мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления;

4) основные направления и механизмы реализации Программы;

5) ресурсное обеспечение Программы;

6) организация исполнения Программы и контроль за ходом ее реализации;

7) оценка эффективности реализации Программы.

В Программе были определены две основные цели:

1) формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований;

2) содействие эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Для достижения данных целей сформулированы следующие задачи:

а) совершенствование территориальной и структурной организации местного самоуправления;

б) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

в) создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований (доработка налогового законодательства, совершенствование межбюджетных отношений, решение вопроса о муниципальной собственности на землю, развитие системы подготовки и переподготовки кадров для финансовых органов местного самоуправления);

г) совершенствование нормативно-правовой основы местного самоуправления;

д) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с населением.

В качестве форм осуществления программы государственной поддержки местного самоуправления выделяются: правовое регулирование, бюджетное регулирование, реализация целевых программ, передача объектов государственной собственности в муниципальную, информационная и научно-методическая поддержка местного самоуправления, кадровое обеспечение органов местного самоуправления, популяризация идей, принципов и задач местного самоуправления. При реализации Программы используются такие методы , как анализ действующего законодательства, анализ межбюджетных отношений, разработка и реализация целевых программ, разработка системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, создание системы информирования населения об основных идеях, принципах и задачах местного самоуправления.

Финансирование программы государственной поддержки местного самоуправления осуществляется из средств федерального бюджета и, по согласованию, из средств бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов и средств союзов и ассоциаций муниципальных образований.

В целях стимулирования развития местного самоуправления на своей территории субъекты РФ принимают собственные программы государственной поддержки. Например, целями Саратовской областной целевой программы «Развитие местного самоуправления в Саратовской области» является содействие органам местного самоуправления в реализации полномочий, определенных законодательством, и повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах местного самоуправления Саратовской области. Для достижения данных целей поставлены следующие задачи:

1) содействие в формировании нормативной правовой базы местного самоуправления;

2) содействие в развитии территориальных и организационных основ местного самоуправления;

3) государственная поддержка укрепления материально-технической базы органов местного самоуправления;

4) содействие в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров органов местного самоуправления;

5) содействие в развитии и совершенствовании муниципальной службы;

6) создание системы информационно-аналитического и методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Важнейшими оценочными показателями реализации программы являются:

а) количество вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований;

б) степень укомплектованности органов местного самоуправления материально-техническими средствами для решения вопросов местного значения;

в) степень выполнения плана переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления;

г) количество изданной информационно-методической и аналитической литературы по вопросам, касающимся деятельности органов местного самоуправления;

д) оснащенность органов местного самоуправления методическими пособиями;

е) количество муниципальных образований, имеющих установленные в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства границы и градостроительную документацию.

Таким образом, с учетом роли местного самоуправления в системе властных отношений Российской Федерации, в экономической, социальной и политической системах российского общества, программы государственной поддержки местного самоуправления призваны способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.

Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы . В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. Так, к ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений .

В мировой практике существуют два основных способа предоставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской системы характерен принцип inter vires – принцип «позитивного регулирования». Данный принцип закрепляет за муниципальными органами право осуществлять лишь те полномочия, которые прямо закрепил закон. Действия, непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и отменены. Страны континентального права опираются на противоположный принцип «негативного регулирования» (ultra vires), в соответствии с которым местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции иных органов.

Каждый из подходов имеет свои достоинства и недостатки для государственной власти и местного самоуправления. Континентальная система на первый взгляд предоставляет больше свободы местному самоуправлению: они как бы сами определяют свою компетенцию, могут принять к рассмотрению любые вопросы, не отнесенные к компетенции других органов власти. Однако в рамках континентальной системы органы местного самоуправления оказываются гораздо менее защищены от произвольного уменьшения объема своих полномочий: государство в любой момент по соображениям целесообразности может расширить сферу своей исключительной компетенции путем одностороннего изменения общенационального законодательства. В англосаксонской системе это сделать не так просто: нормы, устанавливающие компетенцию муниципальных образований, закрепляются, прежде всего, в их уставах, обладают самостоятельной юридической силой и не подлежат автоматическому изменению вслед за изменениями общенационального законодательства .

В современной теории муниципального управления предусматривается две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий – это предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирование полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством . До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемый к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий .

Если в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

При определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, органы власти теперь руководствуются ст. 14–17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если указанное полномочие входит в перечень вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае это государственное полномочие, которое требует отдельного финансирования.

Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях:

а) государственной регистрации актов гражданского состояния;

б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

д) назначения и выплаты компенсационных выплат;

е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

ж) медико-социальной экспертизы;

з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

и) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

к) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т. д.

Представляется, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать.

В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;

2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;

6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий .

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:

а) осуществление данной процедуры только посредством закона;

б) соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;

в) материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;

г) контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом. Это, в частности:

содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;

обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий, властеотношений;

повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;

осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления административных решений, реализации задач местного значения;

создание рычагов более гибкого реагирования на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране .

3. Эффективной формой взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является сотрудничество через ассоциации и союзы муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и довести до сведения государственных органов общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований – это та организация, через которую можно обратиться одновременно ко всем ее членам и выработать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

Муниципальные образования создают объединения в форме ассоциаций или союзов не только для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, но и в целях координации и объединения усилий при решении совместных проблем. Соответственно муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 66) в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях». В соответствии с приведенным Законом регистрация советов муниципальных образований будет производиться органами юстиции субъекта Российской Федерации. Статус и полномочия объединений муниципальных образований будет определяться учредительными документами (например, уставами советов муниципальных образований), советы муниципальных образований не смогут самостоятельно расширять свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган он:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ .

Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта Российской Федерации, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и т. п.

Текущее руководство советом муниципальных образований осуществляет исполнительный орган (коллегиальный или единоличный), а контроль за предпринимательской деятельностью – ревизионная комиссия. В случае ликвидации совета муниципальных образований создается ликвидационная комиссия .

4. Федеральное законодательство закрепляет за представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы . Представительный орган любого типа муниципального образования вправе вносить в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проекты новых законов, предложения по совершенствованию норм уже существующих законов, замечания по законопроектам. При принятии законов, затрагивающих интересы местного самоуправления или жителей муниципальных образований, органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить консультации с органами местного самоуправления, учитывать их мнение. В свою очередь, органы местного самоуправления обеспечивают исполнение законов и иных нормативных правовых актов на территории своего муниципального образования. Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти взаимодействуют между собой в законотворческом процессе.

5. В последнее время наблюдается развитие таких форм сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления, как:

1) создание согласительных, координационных, консультационных, совещательных временных и постоянных рабочих групп и комиссий ;

2) совместная разработка и реализация планов и программ.

Таким образом, местное самоуправление и государственная власть реализуют свое социальное назначение. Во взаимоотношениях между государственной и муниципальной властью основная задача государственной власти заключается в установлении правовых основ организации местного самоуправления. Все остальные виды регулирующего воздействия государственной власти на местное самоуправление являются необязательными. При этом государство не теряет возможности косвенно, путем влияния на других участников социальных взаимоотношений, оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффективно, чем прямое администрирование.

6. Важной формой воздействия государства на местное самоуправление является осуществление надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления . Надзор за соблюдением органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют различные государственные органы. В первую очередь это органы прокуратуры.

Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении своих функций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления прокурор вправе:

а) беспрепятственно входить по предъявлении служебного удостоверения на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

б) требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления предъявления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

в) вызывать должностных лиц местного самоуправления и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона . К мерам прокурорского реагирования на противоречащие законодательству правовые акты органов местного самоуправления и их противоправные действия также относятся:

1) протест;

2) представление об устранении нарушений закона;

3) обращение в суд.

Надзор за соблюдением органами местного самоуправления законности в отдельных сферах могут осуществлять и другие государственные органы. Например, должностные лица органов управления Государственной противопожарной службы имеют право осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований противопожарной безопасности органами местного самоуправления.

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны. В теории муниципального управления выделяется три базовые модели взаимодействия органов государственного и муниципального управления .

Первая – «модель партнерства» , была обоснована в ХIХ в. в трудах Дж. Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей в данной модели – это отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление понимается в первую очередь как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества» .

Данную концепцию можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, как нечто вроде теории о государстве всеобщего благоденствия. Во-первых, интересы государства и местных сообществ совпадают не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью. Государственная власть выступает в масштабах общества (региона) центростремительным фактором. Местное самоуправление, напротив, в определенном смысле является фактором центробежным. «Отмеченное противоречие, то есть единство и „борьба“ центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму, изначально заложенному в природе социума, поэтому оно объективно не устранимо» .

Во-вторых, в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью. Противоречия, как известно, являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политико-экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.

С учетом вышеизложенного «модель партнерства» может и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.

Модели партнерства обычно противопоставляется «агентская модель». В ее рамках отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, то есть акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг» . Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить деятельностью органов местного управления.

Указанная модель в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация обеспечивает преимущества единого управления, свободного от местных политических споров, и позволяет снизить содержание местных служб: «три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах» .

Однако местное самоуправление перестает им быть, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий. Агентская модель дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизма реализации такой зависимости.

Обе указанные выше модели исходят из прямо противоположных установлений. Соответственно возникает мысль о возможности создания усредненной модели, сочетающей в себе достоинства агентской и партнерской. В основе такой модели лежит концепция взаимозависимости государства и мест – «модель взаимозависимости».

Обосновывая ее, британский исследователь Р. Роде обратил внимание на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Аналогичных позиций придерживается и другой британский ученый – Т. Бирн, отмечающий, что «в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры».

Правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные представительные органы, в свою очередь, обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательно. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.д.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах.

Таким образом, модель взаимозависимости является синтетической, объединяющей в себе элементы и первой, и второй моделей и, на наш взгляд, способна стать ориентиром в деле совершенствования отношений государства и местного самоуправления в нашей стране, в том числе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления .

Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям. Эти направления взаимодействия получили в юридической науке наименование: структурно-функциональные связи. Вполне очевидно, что, исходя из специфики организации государственной власти и местного самоуправления, взаимоотношения между их органами будут осуществляться:

1) сверху вниз;

2) снизу вверх;

3) по горизонтали.

Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют следующие виды связей:

1) субординационные – упорядочение сверху вниз, от вышестоящего уровня власти – к нижестоящему. Субординационные связи возникают, прежде всего, при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе;

2) реординационные – упорядочение снизу вверх, от нижестоящего уровня власти – к вышестоящему. При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе;

3) координационные – упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ; проведение совместных совещаний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов. На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления .

Взаимоотношения координационного типа между государственной властью и местным самоуправлением заложены уже в самих формулировках вопросов местного значения: «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения», «участие в охране природной среды». Такие формулировки дают основание говорить о равноправном участии органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, существует отраслевое законодательство, законы «Об образовании», «О культуре», «О ветеранах», «О занятости населения» и другие, где также упоминается о равноправном участии органов местного самоуправления в решении различных вопросов.

Вместе с тем следует учитывать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать как абсолютно равного субъекту управления (государству), даже при только координационном взаимодействии между ними. Координация между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде – это правоотношения, то есть отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть – судебную и аппарат принуждения .

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи:

1) обеспечение гарантий местного самоуправления;

2) выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.

Таким образом, органы местного самоуправления функционируют в постоянном взаимодействии с государственными органами. Формы этого взаимодействия могут быть различными: информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное решение общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание совместных координирующих органов (согласительных комиссий, консультационных и совещательных постоянных и временных рабочих групп) и т.д. Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных целей, решаемых в рамках проводимой административной реформы в современной России.

Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления основывается не столько на подчинении, сколько на взаимной заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения качества жизни населения.

Вопросы для самоконтроля

1. Какое место в системе органов государственной власти занимают органы местного самоуправления?

2. Какие органы входят в систему местного самоуправления?

3. На каких принципах строятся взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления?

4. Какие функции относятся к полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления?

5. В каких формах осуществляется взаимодействие органов государственной и муниципальной власти?

6. Что такое государственная поддержка местного самоуправления?

7. В чем отличие терминов «передача полномочий» и «делегирование полномочий»?

8. Как осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

9. Что такое законодательная инициатива представительных органов муниципальных образований?

10. Как осуществляется прокурорский надзор за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления?

11. В чем сущность базовых моделей взаимодействия органов государственного и муниципального управления?

12. Какие виды связей существуют между органами государственной власти и местного самоуправления?

Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством. Оно осуществляет связь между государством и населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами соз-цаются органы местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах; организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов местного самоуправления за развитием общественной жизни на данной территории.

Государственное и муниципальное управления различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т.д. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, т.е. это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества. Муниципальное управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, т.е. распространяется на население, проживающее на территории определенного муниципального образования. Муниципальное управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного значения, исходя из локальных интересов населения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя закрепленные государственным правом полномочия.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов - система отношений органов власти в процессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу полномочий.

Детельность органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на принципах взаимодействия: законности; добровольности; учета совместных интересов и взаимной ответственности; сохранения независимости муниципальной власти.

Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также совместное создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции.

Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется во всех случаях, когда условия взаимодействия требуют детального определения прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, а также если они связаны с расходованием финансовых средств, обусловливающих обязательное утверждение договора законодательным органом государственной власти и представительным органом местного само управления.

Соглашения заключаются между главами государственных и муниципальных органов исполнительной власти по вопросам, касающимся компетенции органов исполнительной власти и не требующим дополнительных финансовых ресурсов помимо запланированных бюджетных и внебюджетных ассигнований финансового года на проводимые мероприятия.

При осуществлении совместной деятельности путем создания государственно-муниципальных организаций органы государственной и муниципальной власти создают наблюдательные советы и иные централизованные учреждения, компетенция которых определяется уставами этих организаций, Государственно-муниципальная организация - это, по гражданскому праву Российской Федерации, коммерческая организация в форме унитарного предприятия, образуемого в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях по решению органов исполнительной власти на базе имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Руководство им основывается на праве оперативного управления либо на праве хозяйственного ведения.

Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по вопросам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных образований, определяется такими направлениями, как:

Разработка и реализация долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;

Выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к совместному ведению государственных (региональных) и муниципальных органов;

Решение отдельных вопросов, когда взаимная передача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам;

Координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значение для населения субъекта федерации и муниципальных образований (укрепление общественного порядка, социальная помощь, занятость населения, здравоохранение, охрана природы, реформирование экономики, выравнивание социально-экономического положения и др.);

Обеспечение внутреннего разделения труда и специализации муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами хозяйствования;

Создание условий для структурной перестройки муниципального хозяйства;

Формирование нормативно-правовой базы для решения вопросов местного самоуправления и его реформирования в новых условиях;

Создание совместных государственно-муниципальных организаций.

Указанные направления взаимодействия государственных и муниципальных органов власти должны обеспечивать развитие территории как единого социально-экономического комплекса.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти включает следующие элементы:

1) научно-методическое и проектно-планировочное обеспечение, определяющее место каждого муниципального образования в перспективном социально-экономическом развитии территории;

2) правовое обеспечение (законодательное разграничение предметов ведения и компетенций государственных и муниципальных органов власти; процедура и механизм делегирования своих полномочий друг другу; установление договорных отношений по организации экономического взаимодействия между муниципальными образованиями и субъектом федерации, между хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления; законодательное закрепление земельного и градостроительного зонирования);

3) финансово-хозяйственный механизм, включающий инвентаризацию материально-финансовых ресурсов территории, контроль за их рациональным использованием, формирование регионального фонда поддержки муниципальных образований;

4) формирование муниципальной собственности (разграничение собственности на территории муниципальных образований, передача земли, объектов общегородского и общехозяйственного значения);

5) организация непрерывной системы обучения муниципальных служащих.

Теоретические основы МСУ

Теория свободной общины . Впервые эта теория возникла в середине XIX в. во Франции и Бельгии. Ее создатели - Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др.

Община имеет право на самостоятельность и неза­висимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее.

Право общины на заведование своими делами яв­ляется таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека.

Разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что передаются ей государст­вом.

Общественная (хозяйственная) теория (0. Ресслер, Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Пешков) (сер. -втор. пол. XIX в.).

Общественные и политические интересы не совпа­дают, поэтому за государством и обществом следу­ет признать право ведать только собственными де­лами.

Государство и самоуправление рассматрива­лись как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: общенацио­нальные интересы, с одной стороны, и местные - с другой.

Отстаивала права местных учреждений занимать­ся местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.

Государственная теория (втор. пол. XIX в.) (Р. Гнейст и Л. Штейн, а в России В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов).

Местное самоуправление - одна из форм организа­ции государственного управления на местах и яв­ляется частью общей государственной системы.

Местные органы наделяются своими полномочия­ми государством. Местные данные полномочия имеют своим источником государственную власть.

Местное самоуправление - часть государства, одна из форм организации местного государствен­ного управления. Всякое управление публичного характера есть дело государственное.

Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую (Р. Гнейст) и юридическую теории самоуправления (Л. Штейн).

Идея самоуправления была сформулирована также К. Марксом, объяснявшим социальное бытие граждан действительным участием их в делах государства. Влияние на местное самоуправление оказывали и дру­гие идеи, взгляды, имевшие достаточно большую попу­лярность в свое время. Это, например, идея муници­пального социализма (Англия, сер. XIX в.), теория дуализма муниципального управления, теория со­циального обслуживания.

Зарубежный опыт МСУ

Местное самоуправление начало развиваться в Европе в средние века. К XIX веку сложились и существуют до сих пор три системы местного самоуправления :

англосаксонская , при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах; французская (континентальная), допускающая контроль центральной властью через специально назначаемых представителей; германская (смешанная), при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община решает задачи на своем уровне.

1. Англосаксонская муниципальная система

Основные характеристики:

отделение системы местного самоуправления от системы государственной власти;

основной единицей местного самоуправления являются общины, на территории которых проживает от 500 до 30 тыс. человек;

система местного самоуправления включает представительные органы – советы , которые избираются населением в ходе всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа советников избирается председатель.

основными направлениями деятельности являются управление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами.

В США сформировались две основные разновидности муниципальных систем:

а) “мэр-совет” или “совет-мэр” при всеобщем избрании мэра обеспечивается его доминирование перед советом, в случае выбора мэра советом, наоборот; мэр является главным должностным лицом города;

б) “совет-менеджер” . Население избирает совет, который, из своего состава избирает – мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа – менеджера. Менеджер работает по контракту, формирует администрацию

2. Французская (континентальная) муниципальная система

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны. Население избирает муниципальный совет сроком на 6 лет. В компетенцию совета входит все за исключением полномочий мэра. Муниципальный совет избирает мэра. Он является председателем коммуны, имеет право подписания договоров. Как глава администрации, он назначает служащих на вакантные места. Он уполномочен обеспечивать правопорядок, безопасность, спокойствие и общественное благо и принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест.

Мэр является одновременно с этим и уполномоченным государства и в этом качестве занимается такими гражданскими делами, как: регистрация браков, рождения, смерти, подтверждает отцовство и материнство, регистрирует все гражданские акты, относящиеся к компетенции мэрии.

Наряду с коммунами, местное самоуправление во Франции действует также на уровне департаментов и регионов. Население департаментов избирают Генеральный совет в составе 13-70 человек, который из своего состава избирает председателя и членов бюро для осуществления текущей работы. В компетенции Генерального совета находятся – обсуждение и решение таких вопросов, как финансовая поддержка коммун для их оснащения и обеспечения, разработка программ по созданию инфраструктуры в рамках департамента (дороги, электричество, транспорта, спортивная, культурная деятельность и др.).

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

• Введение
• 1. Теоретико-методологические аспекты исследования государственного управления и вопросы его эффективности в новых реалиях
• 1.1 Государственное управление: сущность и специфика в условиях реформирования государственной службы
• 1.2 Проблема эффективности государственного управления и необходимость в новом содержании региональной политики
• 2. Анализ сущности местного самоуправления, его актуальных проблем и необходимости в модернизации в современных условиях развития общества
• 2.1 Местное самоуправление: сущность, особенности и необходимость в модернизации в условиях постиндустриального общества
• 2.2 Основные проблемы развития местного самоуправления
• 3. Теоретико-методологические и правовые основы взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в современной России
• 3.1 Механизмы, принципы и специфика взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления в РФ
• 3.2 Гарантии взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
• Заключение
• Список литературы

Введение

В условиях кризисной ситуации в экономике и социальной сфере, обостряются и проблемы государственного и муниципального управления. Приоритетными направлениями развития для власти становятся вопросы местного самоуправления. Государственными органами управления декларируется расширение полномочий местного самоуправления и новые подходы к управлению и взаимодействию на всех уровнях власти.

Актуальность исследования. Вопрос взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления является одним из центральных при характеристике основ организации территориального управления в Российской Федерации. Он связан с политико-правовой природой государственной власти, национальными управленческими традициями в Российской Федерации, а также доставшейся в наследство от десятилетий централизованного управления психологией государственных чиновников.

Научное осмысление различных аспектов взаимодействия государственного управления и местного самоуправления имеет богатую историю, но остается актуальным вопросом теоретико-практического изучения и координирования социальных процессов, происходящих и назревающих в ходе модернизации российского общества.

Степень научной paзpaботaнноcти пpоблeмы. При изучении выбранной проблемы исследования были исследованы труды отечественных авторов, посвященные анализу различных аспектов развития государственного управления и местного самоуправления, а также вопросам их взаимодействия.

В России проблемы формирования и функционирования общественных институтов и органов управления как социальных систем, взаимоотношений социальных акторов в процессе выполнения управленческих функций занимаются такие ученые, как Е.М. Бабосов, В.Э. Бойков, Г.П. Зинченко, А.И. Кравченко, А.И. Пригожин, Ю.М. Резник и др. Теоретическое обоснование эффективности государственного управления и местного самоуправления отражено в работах Г.В. Атаманчука, И.А. Василенко, Н.И. Глазуновой, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова См.: Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. - 3-е изд., перераб. и доп. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2010. - 480 с. , А.И. Радченко, В.Е. Чиркина.

Среди авторов, чьи научные публикации также оказались полезны в процессе решения задач курсового исследования, целесообразно отметить и таких специалистов, как: А.В. Вайсбург и Е.В. Симонова См.: Симонова Е.В., Вайсбург А.В. Местное самоуправление и государственная власть в системе управления российскими территориями // Стратегия устойчивого развития регионов России. - 2012. - № 11. - С. 145-151. , которые анализируют опыт организации местного самоуправления в современной России, исследуют проблему соотношения местного самоуправления и государственного управления территориальными образованиями, характеризуют современную реальную модель местного самоуправления и ее потенциал. В статье См.: Галиянова Э.Р., Данилко И.В., Фоминых С.В. Управление разграничением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти российской федерации // NovaInfo.Ru. - 2016. - Т. 2. - № 41. - С. 184-188. Э.Р. Галияновой, И.В. Данилко и С.В. Фоминых С.В. рассказывается об управлении разграничением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации.

В свою очередь, Т.В. Игнатова и Т.В. Мартыненко См.: Игнатова Т.В., Мартыненко Т.В. Потенциал местного самоуправления в управлении государственной собственности на территории // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2015. - № 4 (59). - С. 36-39. , рассматривают местное самоуправление как необходимое звено в управлении государственной собственностью на территории, требующее государственной поддержки, уточнения и перераспределения полномочий государства и муниципальных образований. А.О. Акуловым См.: Акулов А.О. Местное самоуправление в системе государственного и муниципального управления территориальным развитием // Известия ПГПУ им. В.Г. Белинского. - 2012. - № 24. - С. 152-157. на основе системного подхода проанализировано содержание понятий «муниципальное управление» и «местное самоуправление». Автор предпринимает попытку доказать, что категория «местное самоуправление» значительно уже категории «муниципальное управление». Кроме того, автор приходит к выводу о том, что системное управление развитием муниципального образования предполагает участие в муниципальном управлении, наряду с местным самоуправлением, также региональных и федеральных властей, бизнес-структур.

М.А. Мирзаев См.: Мирзаев М.А. Местное самоуправление и другие уровни власти в современной России - фундаментальные противоречия // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2013. № 10. - С. 89-93. в своей публикации коснулся проблем существующих противоречий между управлением институтом местного самоуправления и другими органами государственной власти. В публикации ставится под сомнение вопросы самостоятельности органов местного самоуправления в решении местных вопросов и независимо от органов государственной власти. Автор считает, что на настоящий момент, при существующей системе государственного управления, «вертикали власти», основанной на административном ресурсе чиновников, ни о какой «автономности» органов местного самоуправления не может быть и речи.

Объектом исследования выступают государственное управление и местное самоуправление в современных условиях развития общества.

Предметом исследования являются особенности функционального взаимодействия государственного управления и местного самоуправления.

Цель данной работы заключается в анализе теоретико-методологических и правовых аспектов взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели были поставлены и решены такие задачи, как:

Изучить сущность и специфику государственного управления в условиях реформирования государственной службы;

Обозначить проблемы эффективности государственного управления и необходимости в новом содержании региональной политики;

Исследовать сущность, особенности местного самоуправления и необходимость в его модернизации в условиях постиндустриального общества;

Рассмотреть основные проблемы развития местного самоуправления;

Проанализировать существующие механизмы, принципы и специфику взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления в Российской Федерации;

Привести классификацию гарантий взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Методологической основой исследования выступают положения, сформулированные в рамках трудов отечественных ученых в области политологии, права, государственного и муниципального управления. Особое внимание уделяется идеям, концептуализирующим вопросы совершенствования и повышения эффективности взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления.

Методологическую основу исследования составили: общенаучные и специальные методы познания объекта исследования, такие как: метод сравнительного анализа, метод классификации, а также исторический, логический и иные методы. Обоcновaнноcть выводов данного иccлeдовaния обecпeчивaется cиcтeмным подходом к peшeнию поcтaвлeнной пpоблeмы; пpимeнeниeм комплeкca мeтодов и мeтодик, aдeквaтных зaдaчaм иccлeдовaния.

В качестве источников исследования послужили монографии, учебные пособия, научные публикации в периодических изданиях отечественных авторов, нормативно-правовые акты РФ, материалы научно-теоретических и научно-практических конференций, а также информация из открытых источников в сети Интернет.

Структура данного исследования обусловлена его целью и задачами и состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, выводов, заключения, списка использованных источников и литературы.

1. Теоретико-методологические аспекты исследования государственного управления и вопросы его эффективности в новых реалиях

1.1 Государственное управление: сущность и специфика в условиях реформирования государственной службы

Рассматривая сущность и специфику государственного управления в современных условиях, прежде всего, необходимо дать определение этому понятию. Итак, в широком смысле - государственное управление - это деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании - подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий Макарейко Н.В. Административное право. Учебное пособие для прикладного бакалавриата. - М.: Издательство «Юрайт», 2015. - С. 104. .

Государственное управление, как правило, рассматривается отечественными учеными как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В рамках данного подхода профессор Г.В. Атаманчук объясняет государственное управление как «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу» Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2013. - С. 42. . И.А. Василенко определяет государственное управление как «систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата» Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник для академического бакалавриата / И.А. Василенко. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2014. - С. 77. .

Современная российская система государственного управления находится в данный момент времени на переломном этапе трансформировании ее базовых основ, на этапе повышения требований к ее модернизации со стороны всех ячеек общества. И в этой связи нельзя не отметить, что результаты и показатели эффективности реформирования государственной службы, государственного управления в большей степени достигаются посредством повышения роли инновационных методов управления в практике деятельности современных представителей государственного аппарата.

Между тем, развитие демократических, правовых основ устройства общества и государства, а также процесс формирования современного гражданского общества, порождает кардинальное совершенствование системы государственного управления. В нашей стране реформирование государственного управления рассматривается, чаще всего, как составная часть административной реформы. В настоящее время проблема создания современной высокоэффективной инновационной модели государственного управления находится в центре внимания как Президента, так и правительственных структур. От решения этой ключевой проблемы во многом зависит, состоится ли экономическое, политическое и социально-культурное формирование Российской Федерации как демократического, экономически развитого и правового государства.

Особое значение в реформировании системы государственного управления занимает преобразование государственной службы как административного института власти. Государственный аппарат - важнейший элемент социума. Поэтому от его модернизации зависит многое в развитии государства и гражданского общества.

Государственная служба неразрывно связана с государством и правом. Государство выполняет свои функции через служащих. Как отмечает в своих трудах В.Ю. Войтович, фактически «…государственная служба сложилась в период создания и действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писанных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало» Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. - Ижевск: Изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013. - С. 9. .

Следует также отметить важное замечание группы исследователей системы государственной и муниципальной службы под руководством профессора В.И. Петрова, которые считают, что государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей по должности в конкретном государственном органе Государственная и муниципальная служба: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Петрова. - М.: Издательство «Юрайт», 2014. - С.11. . И как справедливо замечает профессор МИУ МГИМО(У) МИД России Г.В. Атаманчук, - «именно в рамках государственной службы формируются властно-управленческие взаимоотношения между государством и обществом, государственным органом и управляемыми им объектами» Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2013. - С. 364-365. .

В настоящее время в Российской Федерации реформирование системы государственной службы официально признано приоритетным направлением в области государственного строительства важным условием ускорения социально-экономического развития страны.

С начала XXI века перестройка государственного управления и государственной службы Российской Федерации идет одновременно с административной реформой, являясь ее центральным элементом. Проводимая административная реформа наряду с совершенствованием структур государственной власти должна оптимизировать деятельность государственного аппарата, привести его полномочия в соответствие реальным властным функциям.

Правительство России и Президент РФ В.В. Путин делают энергичные шаги к преодолению кризиса, снижению социально-экономической напряженности в обществе, не смотря на жесткость кризиса. Это уже привело к радикальному изменению психологии руководителей. Если ранее, до кризиса, считалось, что денег в стране много и нет проблем с их вложением, то сегодня стало ясно - их катастрофически не хватает. Эта деталь, если можно так выразиться, является той существенной особенностью, которая характеризует нынешнее положение дел в сфере государственного управления, и существенно мешает реформированию государственной службы на принципах инновационного подхода.

На основе анализа научной литературы по выбранной проблеме исследовании, удалось установить, что специфической чертой, которая существенно затормаживает внедрение в практику деятельности государственных служащих инновационной модели государственного управления и современных технологий принятия решений, - является, ни много ни мало, внутренний настрой самих чиновников, а именно, их нежелание избавляться от консервативных методов в работе, и перенимать так называемые «ноу-хау», которые могли бы существенно повысить эффективность всей системы государственный службы в целом. В очередной раз, на пути успешности реформ, становится, как это не парадоксально, - человеческий фактор.

В этой связи, уместно будет процитировать отечественных исследователей проблем государственного управления, - Е.Н. Дубиненкову и Н.Л. Иванову, которые отмечают в своем исследовании, что на сегодняшний день, возможно выделить «два основных направления инноваций, касающиеся человеческого фактора в государственном управлении: а) формирование кадрового состава; б) повышение эффективности и результативности деятельности государственных служащих» Иванова Н.Л., Дубиненкова Е.Н. Внедрение инноваций в сфере государственного управления: проблемы и факторы // Вопросы управления. - 2014. - № 4. - С. 34. .

Безусловен тот факт, что специфика и особенности публичного управления в условиях реформирования системы государственного управления и государственной службы, характеризуется не только консервативными взглядами представителей административно-политической элиты всех уровней власти, но и, иногда откровенным саботажем отдельных групп чиновников в отношении Указов Президента РФ и Постановлений Правительства России, на основании которых были даны те или иные поручения. На такие факты нередко обращает внимание и Президент России В.В. Путин, особенно в рамках так называемых ежегодных посланий Федеральном Собранию РФ, в ходе ежегодных пресс-конференций.

Конечно же, нельзя забывать и о коррупции, которая в настоящее время все чаще появляется на всех уровнях власти и затормаживает процесс реформирвоания государственного управления. Такое явление как коррупция, не может способствовать скорейшему внедрению в деятельность государственных служащих инновационных практик и методик в процессах принятия управленческих решений и взаимодействия со всеми субъектами вертикали власти. Ведь, тот представитель власти, который уже поражен этой социальной болезнью XXI века, если можно так выразиться, никогда не будет думать о необходимости инноваций в рамках государственной службы, он будет думать скорее о прибыли, которую сможет извлечь из своих управленческих решений, используя служебное положение в корыстных целях.

С учетом актуальности сделанных выше выводов, следует также согласиться с мнением ряда отечественных ученых, которые не без оптимизма замечают, что «…на современном этапе развития отечественная политическая наука начинает уделять пристальное внимание изучению проблемных вопросов государственного управления, политических элит и специфических общественных групп, реально влияющих на принятие административно-политических и управленческих решений» Понеделков А.В., Воронцов С.А., Гниденко И.В. Российские элиты в федеральном и региональном аспектах // Известия алтайского государственного университета. 2014. № 4-1 (84). - С. 290. .

1.2 Проблема эффективности государственного управления и необходимость в новом содержании региональной политики

Проблема эффективности государственного управления является постоянной доминантой в оценке результатов деятельности органов власти в любом типе современного государства, будь оно демократическим или авторитарным. Согласно ныне господствующим в мире теориям общественного прогресса, демократическое (с развитой рыночной экономикой и правовыми свободами личности) государство в сравнении с авторитарным создает возможность для достижения более высокой эффективности государственного управления. Однако, следует принимать во внимание и тот факт, что это не складывается само собой, а требует целенаправленных действий органов государственной власти.

Как указывают В.А. Ильин, А.И. Поварова, - «В современной науке сложилось несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности и содержания эффективности государственного управления. Это понятие в общей трактовке рассматривается как отношение усилий деятельности органов власти, затраченных на свою деятельность, к последствиям этой деятельности. Однако эта общая постановка различается в конкретных подходах к оценке эффективности государственного управления. Так, подход, основанный на концепции лидерства, базируется на сравнении удельных затрат ресурсов и результативных показателей анализируемого государства и страны-лидера. Экономический подход связывает эффективность государственного управления с наличием механизмов обеспечения конкуренции, внедрения инноваций, социальной защищенности и т. п. Подход, основанный на теории рациональной бюрократии, опирается на выявление степени оптимальности иерархической структуры органов государственного управления, на соблюдение принципов профессиональной деятельности государственных служащих» Ильин В.А., Поварова А.И. Проблемы регионального развития как отражение эффективности государственного управления // Экономика региона. 2014. - С. 52-53. . Применяется также подход, при котором определяется успешность государственного управления путем соотнесения результатов развития с публично установленными целями.

По нашему мнению, главным критерием эффективности государственного управления в современной России является способность государства повышать качество жизни граждан, удовлетворять их интересы на основе повышения темпов и обеспечения устойчивости экономического роста и увеличения реальных доходов населения. Конкретные значения показателей этого критерия определяются актуальными проблемами текущего и перспективного развития страны.

В России проблема повышения эффективности государственного управления резко актуализировалась, так как осуществляемые более двадцати лет рыночные трансформации не дают желаемых результатов. В связи с этим возрастает необходимость углубленного изучения влияния на государственное управление различных внутренних и внешних факторов, меняющих экономическую, социальную и политическую среду в стране.

Логично будет предположить, что государство, обладая серьезными рычагами влияния на бизнес, могло бы более активно задействовать в региональной политике корпоративный ресурс. Однако на практике складывается другая ситуация, когда политика, проводимая в отношении крупных собственников, не способствует решению проблем регионального развития, решению проблем муниципальных образований и местного самоуправления. Более того, по оценке ряда экспертов См.: Сенчагов В.К. О формировании новой парадигмы бюджетной политики // Вопросы экономики. - 2013. - № 6. - С. 152-158; Ильин В.А., Поварова А.И. Проблемы государственного управления. - Вологда: ИСЭРТ РАН, 2014. - 181 с.; Татаркин А.И. Диалектика государственного и рыночного регулирования социально-экономического развития регионов и муниципалитетов // Экономика региона. - 2014. - № 1. - С. 9-30. , такая политика становится фактором роста напряженности в обществе, так как не обеспечивает реализации принципов социальной справедливости.

В связи с указанными проблемами, явно дестабилизирующими социально-экономическую ситуацию в стране, и никак не способствующих полноценном взаимодействию всех уровней власти и управления, представляется более чем уместным замечание Е.С. Третьяковой и С.А. Светлаковой, которые предлагают следующее: «Современная Россия нуждается в эффективной системе государственного управления, в частности для создания условий, которые смогут повысить конкуренцию на мировых рынках и сформировать в России инвестиционный климат, привлекательный для отечественного капитала и инвесторов, что будет способствовать укреплению авторитета государства на мировой арене. Управляющее воздействие осуществляет аппарат управления, а потому, с целью совершенствования государственного управления необходимо:

1) оптимизировать структуру и численность государственного аппарата и подведомственных организаций;

2) оптимизировать обязанности и исполнение функций исполнительной власти на основе результатов функционального обзора;

3) оптимизировать деловые процессы и внедрить административные регламенты и стандарты государственных услуг;

4) создать условия для благоприятного организационно-правового обеспечения государственной службы;

5) внедрить новые методы планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рационально использовать ресурсы в системе государственной службы;

6) обеспечить открытость государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

7) повысить прозрачность и открытость органов государственной власти;

8) усилить систему внешней подотчетности» Третьякова Е.С., Светлакова С.А. Проблемы и тенденции развития государственного управления в Российской Федерации // Журнал «Молодые ученые». - 2013. - № 4. - С. 151. .

На наш взгляд, целесообразно будет на первоначальном этапе разработать определенный базис для повышения эффективности государственного управления, который бы снижал риск расширения бюрократических схем управления в понимании классической теории менеджмента. Главным понятием модели может стать эффективность государственного управления, которая станет движущей силой развития управления, учитывающей изменчивость целей и ценностей, чувствительной к воздействиям внешней и внутренней среды, имеющей развитый механизм взаимодействия с управляемым социумом в вертикальной и горизонтальной плоскостях. Стоит признать ценность доминирования структурного и процедурного управления, не выходя при этом за его рамки для развития творческого потенциала управленцев. Следует также отметить, что особенности государственного устройства России требуют согласованного развития национальной хозяйственной системы не только с точки зрения макроэкономических структур, но и в аспекте реализации интересов региональных сообществ, муниципальных образований и местного самоуправления. Нарастание социально-экономических диспропорций, связанных с возможностями реализации интересов региональных сообществ, муниципальных образований и местного самоуправления, все больше актуализирует вопрос о необходимости совершенствования института региональной политики в области взаимодействия интересов субъектов в границах схемы: капитал-регионы государство. Новое содержание региональной политики должно учитывать такое важное обстоятельство, как собственные интересы региональных сообществ. Региональная политика формируется и реализуется как федеральными, так и региональными органами власти, что обусловливает возникновение двух ее вариантов, воплощающих государственные интересы в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России: монография / Под общей ред. А.С. Малчинова. - М.: Научный эксперт, 2012. - С. 108. .Конец формы

2 . Анализ сущности местного самоуправления, его актуальных проблем и необходимости в модернизации в современных условиях развития общества

2.1 Местное самоуправление: сущность, особенности и необходимость в модернизации в условиях постиндустриального общества

Прежде всего, необходимо отметить тот факт, что вопросы местного самоуправления и гражданского общества стали ключевыми в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина от 12 декабря 2013 года: «Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. И такую работу мы должны начать и в основном законодательно обеспечить уже в следующем, 2014 году - в год 150-летия знаменитой Земской реформы. Кстати, именно развитие земств, местного самоуправления в своё время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований. В том числе для аграрной реформы Столыпина и переустройства промышленности в годы Первой мировой войны» Послание Президента Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года. - [Электронный ресурс]. .

Согласно нормам федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. 03.07.2016 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4231. .

Местное самоуправление (МСУ) является первичной практикой социального регулирования и может быть основано на формальном (институциональном) управлении и неформальной (социальной) власти локальных элит. Обобщение исторических форм местного самоуправления в России позволяет выделить два идеальных типа формальной (институциональной) власти местного уровня: распределительно-демократический и централистско-авторитарный.

Местное самоуправление может являться одной из эффективных форм социального регулирования, социального управления и приобретает все большую значимость в условиях динамичной социальной среды.

Как верно заметил С.Е. Чаннов, - «Наличие выборных органов местного самоуправления, в муниципальном образовании, является обязательным согласно действующему российскому законодательству. Органы и должностные лица местного самоуправления издают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования» Чаннов С.Е. Муниципальные органы и органы местного самоуправления: общее и особенное / С.Е. Чаннов, Д.Г. Правдин // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 9. - С. 69. . Логично придти к выводу о том, что муниципальное управление являет собой целенаправленное воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование, и цель этого воздействия заключается в повышении качества и уровня жизни населения.

Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о взаимосвязи местного самоуправления и муниципального управления. Итак, по мнению А.А. Васильева, - «…место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

Муниципальное управление - определенный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию;

Муниципальное управление - деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательстве - местного самоуправления);

Муниципальное управление - в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

Муниципальное управление - подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом» Васильев А.А. Система муниципального управления: учебник.- 2-е изд., испр. и доп. - М.: КНОРУС, 2013. - С. 114. .

Принимая во внимание указанные выше характеристики, А.А. Васильев приходит к выводу о том, что «Муниципальное управление осуществляют только органы муниципального управления, наделенные для этого соответствующими полномочиями, и соответственно выходит, что понятие «муниципальное управление» не тождественно понятию «местное самоуправление». Понятие «местное самоуправление» гораздо шире по своему содержанию, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами муниципального управления» Там же. - С. 115. .

В России склонность правящей бюрократии регламентировать «сверху» социальные процессы всегда сочетается с желанием чрезмерного законотворчества. Законодательных актов по земскому самоуправлению в России было принято в несколько раз больше, чем в странах Западной Европы - в отношении муниципального управления. Аналогичная тенденция по активному совершенствованию законодательной базы местного самоуправления наблюдается и в современной России. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. 03.07.2016 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4231. , принятый в 2003 году, с самого момента его принятия подвергался непрерывным корректировкам.

Однако принятый 27 мая 2014 года комплекс поправок Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 22. Ст. 2770. по масштабам предлагаемых преобразований в системе местного самоуправления превысил все остальные, вместе взятые.

В основу постсоветской модернизации местного самоуправления (МСУ) было заложено критическое отношение к собственным возможностям и потенциалу, что содействовало распространению иллюзорного представления об универсальности западного опыта и культуры. Целью реформы местного самоуправления стало осуществление в сжатые сроки приватизации и освобождение экономики от решения острых социальных проблем путем перераспределения полномочий на местном уровне. Непосредственное участие населения в самоуправлении не было приоритетной и первостепенной задачей, ввиду отсутствия готовности и мотивации муниципального сообщества. В действительности, местная власть оказалась в руках финансово-промышленных кругов, получивших в результате приватизации доступ к муниципальной и другой общественной собственности. В результате постсоветской модернизации местное самоуправление не изменило своего характера формального сервильного института. Это отразилось, прежде всего, в следующих моментах: 1) суть МСУ была фальсифицирована и заменена формализированными процедурами; 2) административное давление полностью игнорировало естественные темпы становления данного социального института; 3) стремление к унификации в местном самоуправлении на огромной российской территории было неоправданно и приводило к отрицательным результатам.

К сравнению, в дореволюционной практике модернизации МСУ тотальная унификация отсутствовала: функционировало 26 различных систем местного самоуправления. Существующий бюрократический, унифицированный, формальный подход к организации деятельности МСУ, игнорирование значимости локальных факторов, в том числе неформальной (социальной) власти локальных элит, не способствует социальной эффективности данного значимого института.

Современный этап модернизационных процессов МСУ предполагает понимание специфичности и уникальности каждого локального социума. Особое значение в плане интеллектуализации социальных систем имеют подбор и расстановка кадров, подбор талантов, определение места и роли каждого индивидуального интеллекта (каждой личности) в системе. Несмотря на то, что информатизация социальной среды набирает все большие обороты, становление информационного общества имеет противоречивый характер и требует дальнейшего теоретического осмысления. Формирование такого общества находится на начальном этапе развития, его контуры и перспективы зависят от многих социальных факторов.

Кроме того, как отмечает в воем исследовании А.Н. Глебова, - «модернизация МСУ в условиях постиндустриального общества основывается на новом ключевом факторе - человеческом капитале. Усовершенствование практик социального регулирования происходит на основе усиления роли локальных сообществ и их неформальных лидеров. В результате подобного усовершенствования «снизу» возникают качественно новые социальные практики, состояния и процессы. Подобные трансформации катализируются информатизацией социальной среды. Информатизация социальной среды локальных сообществ - процесс инфраструктурного обновления посредством внедрения информационных технологий в системы институциональных и внеинституциональных социальных взаимодействий. Современные информационные технологии и средства связи позволяют осуществлять взаимодействие местных элит с центральной властью непосредственно - в on-line формате, что делает избыточным содержание «раздутого» бюрократического аппарата» Глебова А.Н. Местное самоуправление как субъект модернизации российского общества: автореферат диссертации... кандидата социологических наук: 22.00.08. - Москва, 2015. - С. 14. .

Правовое и организационное реформирование бюрократических форм государственной и местной власти, использование компьютерных технологий, развитие информационно-коммуникативных процессов подразумевает сокращение расходов на содержание и обслуживание бюрократической машины.

Существует два пути модернизации бюрократического аппарата. Они соответствуют двум типам построения систем управления. Первая система адаптивная, приспосабливающаяся к изменениям и требованиям внешней среды; вторая система реактивная - формирующаяся в соответствии с представлениями, идеями и целями, задаваемыми сверху.

Первое направление модернизации бюрократического аппарата отображает в системе функционирования профессиональной бюрократии - потребности и предпочтения местных сообществ, учитывает требования локальных неформальных лидеров в рамках конкретных муниципальных образований. Это схема нижнего уровня модернизации, эффективная и органичная по своей природе, опирающаяся на существование сильного местного социума. Модернизация бюрократического аппарата «снизу» адекватно воспринимается и поддерживается в местном сообществе. Подобный тип модернизации МСУ предполагает повышение интеллектуального потенциала местного сообщества, активное использование как традиционных, так и инновационных средств связи на локальном уровне.

Второе направление предполагает ретрансляцию профессиональной бюрократией - идей и представлений спускаемых «сверху». Модернизация бюрократического аппарата «сверху» - это технологичный путь, предполагающий повышение профессионального и образовательного уровня новой государственной бюрократии. Данное направление модернизации МСУ основано на процессах медиатизации и компьютеризации деятельности МСУ. Повышение профессионального уровня государственной бюрократии связано как с совершенствованием средств сбора, хранения и распространения информации, так и с развитием современных средств поиска и обработки информации.

Выбор оптимального пути модернизации (профессионализации) формальных управленческих структур, по-прежнему, зависит от локального контекста. Для сильных, сплоченных местных сообществ больше подходит первый путь модернизации, в неоднородных социальных условиях больших городов (например) - второй.

В любом случае, для осуществления модернизации бюрократической деятельности «сверху» или «снизу» важнейшим аспектом остается учет потребностей и предпочтений населения.

Модернизация местного самоуправления в условиях постиндустриального социума предполагает систему усилий профессиональной государственной и муниципальной бюрократии по выстраиванию эффективного взаимодействия, в том числе on-line взаимодействия, с локальными элитами. Успех модернизационных процессов МСУ находится в прямой зависимости от степени корреляции между макроуровнем принятия абстрактных государственных решений и микроуровнем конкретных локальных взаимодействий: воплощения идей на практике, поэтапной реализации проектов, учета специфических потребностей и предпочтений местного населения.

Модернизация МСУ направлена на следующую основную цель: повышение эффективности социального регулирования. Ряд ученых считает, что местное самоуправление по своей природе ближе к менеджменту, чем к организационному управлению См.: Адизес И. Стили менеджмента. Эффективные и неэффективные = англ. Leading Management/Mismanagement Styles: How to Identify a Style and What to Do about It. - М.: «Альпина Паблишер», 2015. - С. 167. .

Эффективности местного самоуправления способствует тесное взаимодействие объединений муниципальных образований с экспертными сообществами на основе взаимовыгодного сотрудничества путем внедрения новых технологий и инновационных процессов в реальную муниципальную практику. Конструктивное взаимодействие между местными органами власти, бизнесом и некоммерческими организациями обеспечивает решение социально-значимых проблем, осуществление конкретных проектов, развитие соответствующей территории посредством реальных механизмов социального партнерства, которые могут быть реализованы путем создания специальных органов в системе МСУ.

Значительную роль в правовом обеспечении организации местного самоуправления играют юридические нормы, регулирующие основные организационно-правовые формы муниципальной демократии (местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опросы, обращения жителей в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями и т.д.) Малявкина Н.В. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации // Ученые записки Орловского государственного университета. - 2013. - №4 (54). - С. 30. .

2.2 Основные проблемы развития местного самоуправления

Местное самоуправление - один из ключевых элементов демократического государственного устройства и развития. Этот тезис принципиальный, основополагающий в концепции дальнейшего государственно-правового строительства Российской Федерации Гимазова Ю.В. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / Ю.В. Гимазова; ред. Н.А. Омельченко; Гос. ун-т упр. - Москва: Юрайт, 2014. - С. 96. .

На современном этапе развития российского общества, на уровне местного самоуправления говорят о двух важных закономерностях: 1) чем теснее связь местного самоуправления с народом, чем ниже территориальный масштаб его осуществления, тем сильнее заинтересованность в нем граждан; 2) чем выше материальная база местного самоуправления, его способность влиять на происходящее в городе или селе, а также чем выше осведомленность жителей, тем активнее население.

При этом небольшая часть жителей, в том числе и главы муниципальных образований, настаивают, чтобы государство проявляло активность и привлекало людей к осуществлению местного самоуправления.

В современном обществе перед местными органами самоуправления возникает следующая дилемма:

1) быть опорой и ресурсом федеральной власти;

2) превращаться в чиновничество, которое будет являться продолжением регионального и районного звена управления.

При этом следует делать акцент на расширение полномочий местного управления. Одной из основных проблем местного самоуправления является чрезмерный государственный контроль. Во многих субъектах федерации замечают, что ответы на запросы информации государственными органами отнимают много времени, еще большие трудности вызывают бесконечные проверки муниципалитетов.

Проблема заключается в том, что необходимо найти баланс контроля со стороны государства и со стороны организации местного самоуправления.

Учитывая вышеуказанные проблемы и тенденции, необходимо представить следующие решения и направления действий.

1. После пройденных муниципальных реформ в настоящее время необходимо определить основные пути развития местного самоуправления в дальнейшей перспективе.

2. Важным аспектом развития местного самоуправления становится все более широкое включение в процесс управления территорией самого населения муниципальных образований. Только таким образом можно сформировать в обществе настоящую культуру самоуправления.

3. Только от муниципальной власти зависят возможности нововведений в развитии территории, качество внедрения национальных проектов, эффективность оказания услуг жителям поселений. Поэтому и местное самоуправление, и люди, профессионально занятые в его осуществлении, нуждаются в серьезнейшем внимании и помощи со стороны государства.

4. Нужен качественно новый подход к дифференциации политики в отношении разных типов муниципалитетов. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить эффективные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантированную государственную поддержку.

5. В области разграничения предметов ведения необходимо уйти от неясных формулировок в определении вопросов местного значения. Те сферы, где компетенции разных уровней публичной власти тесно связаны, необходимо четко и ясно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении не характерных для них административных задач без финансовых гарантий государства.

6. Финансовая самостоятельность местного самоуправления является основным назначением муниципальной политики государства. Тактическим ориентиром здесь должна стать замена в бюджетах муниципальных образованиях с высокой степенью социального и экономического развития финансовой поддержки федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходов. Необходимо устранить неразумное перераспределение финансовых средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы с последующим возвратом их в этот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов.

7. Обеспечение свободы муниципальных образований и соблюдение государственной заинтересованности немыслимо без определения институциональных рамок контроля местного самоуправления со стороны государства с четким законодательным регламентированием процедуры запроса государством и предоставления муниципалитетами необходимой информации, перечисления форм их отчетности, процедуры проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Сейчас нет единого планомерного подхода к организации данной муниципальной политики, но его отчасти можно увидеть во многих муниципальных образованиях: жители сами выполняют некоторые работы, например участвуют в субботниках по благоустройству и очистке поселений; внедряется (в основном неформально) самообложение жителей, в организации местной жизни участвуют в основном местные предприниматели и фермеры. Это способствует решению вопросов местного значения в поселении, но не приводит к качественному изменению его ресурсной базы. Примеры более активной опоры на местное сообщество не столь популярны.

Как показывает практика, для видоизменения взаимодействия с местным сообществом в основе муниципальной политики должно быть сочетание достаточно редко встречающихся условий, к которым можно отнести:

Присутствие яркого муниципального лидера;

Высокий уровень образования руководства поселения;

Экономическую базу и перспективу дальнейшего экономического развития;

Наличие организованного местного сообщества с разнообразными группами интересов.

При наличии этих условий в поселении оказываются задействованными совершенно иные возможности, что может существенно повлиять на качество жизни в муниципальном образовании и возможности самореализации для местных жителей.

Впервые за многие десятилетия в России отошли от утверждения, что сельское хозяйство - это «черная дыра». Сегодня государство выступает с позиций защиты крестьян, потому что аграрный сектор - это стратегические ресурсы, продовольствие, демография, экология и все, что с этим связано. За последние годы многое сделано для повышения эффективности АПК, для возрождения села, но центробежные силы все же пока не удалось остановить. Предстоит определить, каким должен быть вектор развития села, что нужно сделать для того, чтобы молодежь оставалась на родной земле, плодотворно трудилась, создавала семьи, стремилась в будущее. Сельская тема сегодня стала одним из основных пунктов повестки дня. И этот вопрос необходимо решать в увязке с темой повышения эффективности взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления.

Вместе с модернизацией производства происходят перемены в самой жизни села, растет ее культурный уровень. Но социальная инфраструктура, набор образовательных, медицинских и других услуг на селе зачастую отстают от требований времени. Например, обычный сельский клуб или дом культуры, уже не способен предоставить тот комплекс услуг, который необходим современному сельскому жителю. В итоге нам удалось лишь замедлить, но не остановить полностью центробежные процессы.

Поэтому сейчас на передний план выходит необходимость комплексного развития местного самоуправления, концепция, основанная на новых, современных стандартах и отвечающая возросшим социальным запросам населения. Главная задача сегодня - повысить качество жизни, сделать село привлекательным для молодежи и всех жителей, для ведения собственного бизнеса, для создания больших семей.

И в этой связи, модернизация системы местного самоуправления - это важнейший процесс, главная цель которого - добиться нового качества развития. Это в полной мере относится и к необходимости перемен в сельской жизни. По какому пути идти сельским поселениям, какие ресурсы задействовать, чтобы не стать вымирающей территорией, а успешно развиваться - это одни из наиболее острых вопросов, стоящих перед руководителями сельских поселений.

Как справедливо отмечает М.А. Мирзаев, - «Местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях. Только в отвлеченной теории можно представить себе такое государство, в котором всякая общественная деятельность может быть заменена деятельностью чиновников и вся сфера частноправовых отношений регулируется органами правительства. При существующей системе государственного управления, «вертикали власти», основанной на административном ресурсе чиновников, ни о какой «автономности» органов местного самоуправления не может быть и речи. Это есть фундаментальное противоречие и проблема в системе государственного и муниципального управления России. Неоспорима идея необходимости «вертикали власти» в России. Это связано с историческими, экономическими, геополитическими и прочими причинами. Но «вертикаль власти» должна существовать не за счет связанных между собой «круговой порукой» или, попросту, «коррупционными связями» государственных чиновников, а на основании верховенства закона» Мирзаев М.А. Местное самоуправление и другие уровни власти в современной России - фундаментальные противоречия //Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2013. № 10. - С. 92. .

Подобные документы

История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь. Принципы, правовая основа и система местного управления и самоуправления. Основные направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

научная работа , добавлен 06.03.2015


Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Выявление нарушений требований законов по вопросам государственных полномочий.

курсовая работа , добавлен 08.04.2014


Правовые основы взаимодействия региональных органов государственной власти и местного самоуправления. Делегирование муниципалитету отдельных государственных полномочий как форма взаимодействия с региональными органами управления в Санкт-Петербурге.

дипломная работа , добавлен 29.12.2012


Нормативно-правовое регулирование полномочий, отношения региональных органов власти и местного самоуправления в современной России. Проблемы и направления повышения эффективности взаимодействий органов власти в регионе на примере Вологодской области.

дипломная работа , добавлен 07.10.2016


Понятие системы местного самоуправления. Проблемы взаимодействия и пути преодоления разногласий между районными и окружными органами власти. Региональные ассоциации и союзы органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 20.02.2004


Конституционно-правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, его функции и полномочия. Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Совершенствование реформирования местного самоуправления в РФ.

реферат , добавлен 01.08.2010


Теоретические основы и классификация государственного управления и органов государственной власти. Полномочия и ответственность института и администрации Президента РФ. Анализ взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в РФ.

курсовая работа , добавлен 12.07.2010


Характеристика органов местного самоуправления. Принципы организации деятельности органов местного самоуправления. Особенности местной власти и механизм ее взаимодействия с государственной властью. Структура администрации муниципального образования.

курсовая работа , добавлен 14.07.2013


Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 28.12.2011


Правовые основы существования некоммерческих организаций, формы взаимодействия с ними органов местного самоуправления, и участие в государственном социальном заказе. Использование государственных структур для проведения агитационных и рекламных кампаний.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Забайкальский государственный университет»

(ФГБОУ ВПО «ЗабГУ»)

Кафедра государственного, муниципального управления и политики

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: Система государственного и муниципального управления

на тему: Взаимодействие государственных и муниципальных органов управления

Выполнил: ст.гр. ГМУз-08-2

Скажутина Ю.М.

Проверил: ст. преподаватель

Цирельникова Л.Г.

Чита 2013г.

Введение

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:

во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

Актуальность данной темы обусловлена необходимостью определения основных параметров взаимодействия местного самоуправления с государственной властью, разработки обоснованных предложений по устойчивому развитию института делегирования полномочий в свете новейших изменений федерального законодательства.

Цель курсовой работы - выявить характер взаимодействия органов государственного и местного самоуправления.

Предмет исследования - взаимодействие государственных и муниципальных органов.

Объект исследования - органы государственного и местного самоуправления.

1. Государственные органы РФ

1.1 Понятие государственного органа Российской Федерации

Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов. Органы государства - это один из каналов, через который народ согласно Конституции РФ (ст. 3) осуществляет свою власть.

Являясь гражданами или коллективами граждан, организованными государством для осуществления его деятельности, органы государства характеризуются следующими основными чертами.

1. Каждый государственный орган наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этих актов.

Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства, которые потому и названы Конституцией РФ органами государственной власти. Другое дело, что эти полномочия у различных государственных органов могут иметь различные формы проявления в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые они выполняют.

Государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения.

Компетенция органов государства определяется Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, законами Российской Федерации и ее субъектов, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативными правовыми актами.

Надо сказать, что властными полномочиями в Российской Федерации располагают не только органы государства, но и органы местного самоуправления. Однако властные полномочия последних не носят государственного характера и не осуществляются от имени Российской Федерации.

2. Каждый государственный орган образуется в установленном государством порядке. Так, порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом (ст. 81 Конституции). Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы тоже устанавливаются федеральными законами (ст. 96 Конституции).

3. Каждый государственный орган уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции. Так, согласно Конституции РФ (ст. 127) Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

4. Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке. Например, согласно Конституции РФ (ст. 114) порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. Федеральным конституционным законом в соответствии с Конституцией РФ (ст. 128) устанавливается и порядок деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов.

5. Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации. В Конституции РФ (ст. 5) указывается, что федеративное устройство России основывается на единстве государственной власти.

Вышеизложенное дает основание сделать вывод о том, что государственный орган является гражданином или коллективом граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке.

Все государственные органы образуются в установленном государством порядке и представляют часть единой системы органов государственной власти Российской Федерации.

1.2 Принцип разделения властей

Государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Соответственно выделяются органы государственной власти -- законодательные, исполнительные, судебные, которые самостоятельны в своей повседневной деятельности.

Органы законодательной власти -- это представительные и законодательные учреждения, образуемые путем выборов. Главная их задача правотворчество, но помимо этого они выполняют и другие функции, например, контролируют деятельность исполнительной власти.

Органы исполнительной власти -- это, как правило, назначаемые органы. Главная задача исполнительных органов власти выполнять положения Конституции, федеральных законов, иных нормативных актов. Органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия с коллегиальностью.

Органы судебной власти осуществляют правосудие. Деятельность судов направлена на укрепление законности и правопорядка, предупреждение преступлений и иных правонарушений, имеет задачей охрану от всяких посягательств на закрепленные в Конституции основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, другие демократические институты. Суды независимы и подчиняются только закону. Разбирательство дел в судах открытое, судопроизводство осуществляется на основе состязательности сторон, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, с участием присяжных заседателей.

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они сдерживают друг друга. Такая система взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.

Принцип разделения властей относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Федерации.

Президент Российской Федерации -- глава государства, то есть должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов государственной власти. Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей государственной власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент обеспечивает необходимое согласование различных ветвей власти, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.

Федеральной Собрание РФ -- парламент Российской Федерации -- является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Таким образом, оно соединяет в себе функции общенационального представительного и законодательного органа. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Совет Федерации формируется из представителей законодательных и исполнительных ветвей государственной власти субъектов Федерации, что позволяет более точно учитывать интересы регионов. В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации, независимо от места их проживания.

Правительство Российской Федерации является высшим органом исполнительной власти. Это коллегиальный орган, имеющий общую компетенцию, который осуществляет руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране. В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства, заместитель Председателя Правительства, федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы.

Судебная власть в Российской Федерации в соответствии с конституционным принципом разделения властей является самостоятельной и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. В России в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» существует следующая система судов.

1. Конституционный Суд Российской Федерации, а также конституционные (в республиках в составе Российской Федерации) и уставные (в других субъектах Российской Федерации) суды составляют ветвь судебной власти, которая является органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

2. Суды общей юрисдикции являются второй ветвью судебной власти. Они осуществляют уголовное, гражданское, административное и иные виды судопроизводства. Возглавляет их Верховный Суд РФ. Судами среднего звена являются суды субъектов Федерации. Районные суды в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом. Они являются непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района.

3. Третьей ветвью судебной власти являются арбитражные суды, которые рассматривают экономические споры (о заключении и прекращении договоров, о признании права собственности, о банкротстве, о возврате из бюджета денежных средств, списанных в бесспорном (безакцептном) порядке, и т.п., а также споры о защите чести, достоинства и деловой репутации) между юридическими лицами.

Сторонами в арбитражном процессе могут быть также граждане, имеющие статус предпринимателя. Арбитражные суды субъектов РФ являются нижним звеном в трехзвенной системе федеральных арбитражных судов, куда помимо арбитражных судов субъектов Федерации входят федеральные арбитражные суды округов и Высший Арбитражный Суд РФ.

2. Муниципальные органы РФ

2.1 Основы местного самоуправления

Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Территориальные основы местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» складывается двухуровневая система местного самоуправления.

В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях. Территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов -- на территории городских и сельских поселений. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).

В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают наравне с другими участниками гражданских правоотношений -- гражданами, юридическими лицами, а также Российской Федерацией и ее субъектами. От имени муниципального образования выступают уполномоченные органы местного самоуправления.

Организационные основы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие органы и должностные лица местного самоуправления:

· представительный орган муниципального образования;

· глава муниципального образования;

· местная администрация;

· контрольный орган муниципального образования;

· иные органы местного самоуправления;

В соответствии с федеральным законом существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления:

· представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту;

· представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию;

· представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту.

Экономические основы местного самоуправления.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). К собственным доходам местного бюджета могут относиться:

· средства самообложения граждан;

· доходы от местных налогов и сборов;

· доходы от региональных налогов и сборов;

· доходы от федеральных налогов и сборов;

· безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

· доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

· часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;

· штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

· добровольные пожертвования;

· субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (для некоторых муниципальных районов);

· иные законные поступления.

Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений.

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).

Межмуниципальное сотрудничество.

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Кроме того, закон допускает создание иных объединений муниципальных образований с учетом территориальной и организационной основы, а также межмуниципальных хозяйственных обществ и иных организаций.

2.2 Система и структура органов местного самоуправления

Система местного самоуправления - это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Под системой местного самоуправления понимают совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. Статья 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Закрепляются две основные формы народовластия: непосредственно (прямая демократия); через системы органов государственной и муниципальной власти (опосредованная демократия).

Органы местного самоуправления:

1) органы местного самоуправления, наличие которых обязательно: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

2) органы местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом муниципального образования: контрольный орган муниципального образования (образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности); иные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления.

Органы местного самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране законов и других актов органов государственной власти.

Определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования и Федеральным законом. Муниципальные должности бывают выборными, занимаемыми в результате муниципальных выборов, - депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты.

3. Взаимодействие органов государственного и местного самоуправления

Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

* Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, по­скольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой со­впадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть -- в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.

Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности местного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Структура этих органов, в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования.

Самостоятельность местной власти проявляется также в обязанности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.

Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми обладают органы местной власти.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

* право на судебную защиту;

* право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

* запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка социальных групп -- классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.

Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречивых взглядов на природу этого института и его сущность.

Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки, как государства, так и общественных институтов. Местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом.

Российская и зарубежная практика развития местного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении государственных и самоуправленческих начал. Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти -- народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой -- государственная власть -- распространяется на всю территорию, другая -- муниципальная власть -- на территории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка -- одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) -- в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.

Следует также иметь в виду общие социально-экономические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуправление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ. Это -- демократический, правовой характер общества; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единственным источника власти в Российской Федерации; равенство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направленность политики Российской Федерации; единство экономического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообразие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в российскую правовую систему.

Далее: общие принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объединений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общественного мнения; оптимальное сочетание централизации и децентрализации.

Государство -- это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территориально-государственные формирования (субъекты Федерации), в пределах которых существуют более мелкие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию интересов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.

Местное самоуправление -- важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны: относительная независимость, как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие); отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность).

Возможность передачи органам местного самоуправления полномочий как федеральных органов, так и органов субъектов Федерации определяет роль органов местного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.

Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических решениях, опирающихся на гражданские инициативы населения. Становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Становление местного самоуправления нуждается в разработке института осуществления им государственных полномочий, прежде всего в социальной сфере -- наиболее близкой и болезненной для населения. Между тем вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным.

Задача местного самоуправления -- обеспечить социальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства -- о создании достойного уровня жизни человека.

Проблематичной остается управляемость в субъектах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправления. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью должностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулирования таких вопросов.

Таким образом, если смотреть на проблему широко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Представляется необходимым:

* разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

* создать систему правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.

В число назревших вопросов, с нашей точки зрения, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.

Необходимо также законодательно закрепить принципы и порядок взаимодействия территориальных структур федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Необходимо создать законодательный механизм, направленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.

Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет федеральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.

Таким образом, анализ проблем соотношения общества, государства, местного самоуправления, личности позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества. В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрализованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает переданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.

Заключение

Таким образом, несмотря на проведение достаточно успешного комплекса мероприятий по реформированию местного самоуправления, некоторые из проблем остаются нерешенными. Процесс наделения местных администраций отдельными государственными полномочиями необходимо подчинять следующим условиям, вытекающим из Европейской хартии местного самоуправления и Конституции РФ:

1) наделение возможно только отдельными государственными полномочиями, из чего следует невозможность передачи на муниципальный уровень всего объема полномочий органа государственной власти, так как это влекло бы за собой перераспределение предметов ведения, что недопустимо согласно Конституции РФ;

2) наделение полномочиями должно исходить из требований эффективности и экономии;

3) наделение местной администрации полномочиями должно учитывать особенности природы исполнительной власти на местном уровне, ограниченной в формах и методах принятия и исполнения решений по сравнению с органом государственной власти;

4) орган местного самоуправления должен обладать ресурсами, достаточными для осуществления передаваемых полномочий;

5) при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой, адаптировать эти полномочия к местным условиям;

6) необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся. Более конкретно и предметно механизм делегирования государственных полномочий отражен в региональном законодательстве. Наиболее важным вопросом при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями является вопрос о передаче для этой цели необходимых материальных и финансовых средств.

Cамые активные действия руководителей государства и отдельных регионов не смогут заменить заинтересованного участия населения в жизни своего муниципального образования, целенаправленной и последовательной работы их органов и дожностных лиц по реализации принимаемых решений в области местного самоуправления.

законодательство делегирование власть самоуправление

Список использованных источников

1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 - ФЗ (ред. от 30.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Российская газета». - № 202.-2003.

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: уч.пособие./Г.В.Атаманчук. - М.: Аспект- пресс, 2008.-325с.

4. Глазунова Н. И. Государственное и муниципальное (административное) управление: уч.пособие./Н.И.Глазунова. - М.: Проспект, ТК Велби,2007.-126с.

5. Гришковец А. Государственный служащий и гражданское общество:учеб.пособие./А Гришковец.- М.:Монография,2009.-476с.

6. Демин А.А. Государственная служба: Учебное пособие./А.А.Демин.- М.: Зерцало-М, 2009. - 309 с.

7. Зеркин Д.П. Основы теории государственного управления:курс лекций./Д.П.Зеркин.- М.: Тесса,2008.-532с.

8. Зотов В.Б. Территориальное управление (методология, теория и практика): учеб.пособие./В.Б.Зотов.-М.:Монография,2009.-476с.

9. Игнатов В.А.Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: уч.пособие./В.А.Игнатов.- Ростов-на-Дону.: МарТ,2007.-453с.

10. Маршалова А.Н. Система государственного и муниципального управления: уч.пособие./А.Н.Маршалова.- М.: Омега-Л,2008.-243с.

11. Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления:уч.пособие./Р.Т.Мухаев.- М.: ЮНИТИ,2007.-429с.

12. Пикулькин А.В. Система государственного управления: уч.пособие./А.В.Пикулькин.- М.: Юнити-Дана, 2008.-358с.

13. Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. пособие./М.И. Халиков.- М.: ЮНИТИ,2008.-243 с.

14. Чиркин В.Е. Государственное управление: Элементарный курс: учеб. пособие./В.Е. Чиркин.-М.: Юристъ, 2008.-235с.

15. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления: учеб.пособие./ Е.С. Шугрина.- М.: Юристъ, 2008.-635с.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Сущность и содержание взаимодействия государственного управления и местного самоуправления. Правовые основы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий. Взаимодействие Администрации г. Санкт-Петербурга и МО № 22 "Пискаревка".

дипломная работа , добавлен 16.12.2012


История развития делегирования государственных полномочий в России. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных обязанностей. Взаимодействие органов государственного управления и местного самоуправления в социальной сфере.

курсовая работа , добавлен 04.10.2009


Правовые основы взаимодействия региональных органов государственной власти и местного самоуправления. Делегирование муниципалитету отдельных государственных полномочий как форма взаимодействия с региональными органами управления в Санкт-Петербурге.

дипломная работа , добавлен 29.12.2012


Понятие местного самоуправления, нормативно-правовое регулирование его деятельности в Российской Федерации. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Государственный контроль за осуществлением государственных полномочий.

курсовая работа , добавлен 22.12.2017


Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Выявление нарушений требований законов по вопросам государственных полномочий.

курсовая работа , добавлен 08.04.2014


Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 24.06.2015


Исследование понятия, сущности и полномочий системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, разграничения их полномочий. Характеристика особенностей процесса сотрудничества Смоленской областной Думы с местными органами власти.

курсовая работа , добавлен 25.03.2012


Характеристика органов местного самоуправления. Принципы организации деятельности органов местного самоуправления. Особенности местной власти и механизм ее взаимодействия с государственной властью. Структура администрации муниципального образования.

курсовая работа , добавлен 14.07.2013


Возможности формирования органов местного самоуправления, их функции. Пути совершенствования деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий на примере Администрации муниципального образования Кандалакшский район.

дипломная работа , добавлен 06.12.2012


Государственно-правовое регулирование вопросов местного самоуправления в Российской Федерации. Изучение особенностей организации власти в регионе. Взаимодействие государственных и муниципальных органов в процессе осуществления ими своих функций.

Введение

Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации уже многие десятилетия являются предметом научного ос­мысления и широких общественных дискуссий.

XIX в. породил множество теорий местного само­управления, которые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его практическую реализа­цию. Богатый исторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России, во многом все еще остается невостребованным.

Новый всплеск идей местного самоуправления и их реализации наблюдался в странах европейского конти­нента в 60-70-х гг. XX столетия, в 1985 г. была принята Европейская Хартия местного самоуправления, прини­малось национальное законодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению возродился в Рос­сии в 90-х гг., на новом витке ее исторического развития.

Становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуп­равления, не накоплен достаточный опыт его органи­зации и функционирования, не выработаны теоретичес­кие научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обще­стве и государстве.

В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимо­исключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Дру­гой состоит в "огосударствлении" местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной струк­туре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.

Эти позиции порождены не чьим-либо субъектив­ным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в на­шей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.

Поэтому особенно актуальное значение приобрета­ет сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и пра­вовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового госу­дарства и гражданского общества.

Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких единых фундаментальных ос­нов, на которых строятся российская государственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ можно определить самоуправление через приз­му его взаимодействия с государством - как такой соци­альный феномен, в котором смыкается государство и об­щество, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом, индивидом.

Поэтому важно, чтобы самоуправленческие струк­туры не замыкались только на местном уровне, а уже сегодня возносились на уровень общероссийский. Такая трансформация может в итоге привести, по выражению А. И. Солженицына, к установлению "государствен­но-земского строя", в котором государственные и са­моуправляющиеся начала организации общественной жиз­ни сольются в единое целое и образуют новый социальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов - Российский Союз Федеральных окру­гов и республик.

Исторический опыт развития местного самоуправ­ления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на мест­ном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и за­частую независимо от государственных структур.

Цель курсовой работы – выявить характер взаимодействия органов государственного и местного самоуправления.

Предмет исследования – государственное управление.

Объект исследование – органы государственного и местного самоуправления.

Глава 1. Что такое местное самоуправление

Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными воз­можностями для реализации этих правовых установле­ний, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, пред­принимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуп­равления, советского строительства, что может и дол­жно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.

Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе:

Отсутствие общепризнанной теории местного са­моуправления. Господствующий в обществе конституци­онный принцип идеологического плюрализма порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточ­ным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, политология, социология;

Непоследовательность практики муниципального строительства - существование различных моделей ме­стного самоуправления, которые зачастую создаются без учета объективно назревших общественных потребнос­тей и интересов местных сообществ, в угоду региональ­ным и местным элитам;

Противоречивость и незавершенность правовой осно­вы местного самоуправления, пробелы правового регули­рования, отсутствие необходимых основополагающих зако­нов и в то же время множественность подзаконных норма­тивных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху;

Существующее ныне реальное отчуждение народ­ных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление обще­ственной пассивности и политической апатии масс;

Отсутствие на местном уровне достаточных матери­ально-финансовых средств, необходимого кадрового потен­циала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; не­достаточное проведение учебы депутатского корпуса;

Слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность пропа­гандистской просветительской деятельности, направлен­ной на разъяснение широким народным массам феноме­на местного самоуправления;

Законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его ти­пов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей при­водит скорее к негативным, чем к позитивным результа­там организации самоуправления и муниципального стро­ительства в различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;

Отсутствие четкого разграничения предметов веде­ния и полномочий местного самоуправления и государ­ственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, пе­речень которых установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональ­ными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного са­моуправления, а также между представительными и ис­полнительными органами местного самоуправления;

Неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения влас­тей, распространение его на организацию муниципаль­ной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;

Нерешенность вопроса о возможности местного са­моуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судо­производства.

Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаи­модействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улуч­шение условий жизни населения; обретение граждана­ми навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков обществен­ного контроля за эффективностью их деятельности; ус­тойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований .

Одной из ключевых проблем становления современ­ной местной власти и современного российского обще­ства является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.

Термин "местное самоуправление" продолжает на­полняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе одно­значного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует од­нозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состоя­ние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, - справедливо пишет С. А. Авакьян. - Между тем, в пра­вовой литературе нет единства мнений в отношении со­держания термина "местное самоуправление" .

В последнее время термин "самоуправление" исполь­зуется многими, но закладывается в него при этом раз­ный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" - все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территори­ях, где население объединено совместными условиями проживания.

Можно сказать, что местное самоуправление - под­законная система власти, которая функционирует в рам­ках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пре­делах функций, определенных законом. Местное самоуправление - одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать сис­тему власти и управления с различными формами само­организации граждан. Комитеты общественного самоуп­равления, уличные, домовые комитеты - все это важ­ные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций .

Местное самоуправление - важный элемент всей системы управления в государстве, во многом опреде­ляющий всю государственную структуру.

Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит сред­ством осуществления трех основных целей: обеспече­ния децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в веде­нии местных дел.

Глава 2. Полномочия субъектов РФ

В конституции Российской Федерации четко выделяются во­просы, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы, находящиеся в совместном ведении Феде­рации и субъектов Федерации.

В ведении Российской Федерации, согласно статье 71 Консти­туции, находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федера­ции;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражда­нина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и за­щита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодатель­ной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государст­венной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологи­ческого, социального, культурного и национального развития Рос­сийской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмис­сия, основы ценовой политики; федеральные экономические служ­бы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; феде­ральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сооб­щения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; во­просы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определе­ние порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключитель­ной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метриче­ская система и исчисление времени; геодезия и картография; на­именования географических объектов; официальный статистиче­ский и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

К ведению Российской федерации отнесены те полномочия, которые необходимы и вместе с тем достаточны для защиты суве­ренитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения це­лостности и неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, по мнению разработчиков Конституции, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Федеральные госу­дарственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения, тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.

Согласно Конституции к вопросам совместного ведения отно­сятся:

Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, об­ластей, городов федерального значения, автономной области, ав­тономных округов Конституции Российской Федерации и феде­ральным законам;

Защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;

Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

Разграничение государственной собственности;

Природопользование; охрана окружающей среды и обеспе­чение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

Координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая соци­альное обеспечение;

Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

Административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

Кадры судебных и правоохранительных органов; адвокату­ра, нотариат;

Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

Установление общих принципов организации системы орга­нов государственной власти и местного самоуправления;

Координация международных и внешнеэкономических свя­зей субъектов Российской Федерации, выполнение международ­ных договоров Российской Федерации.

Статьей 73 Конституции устанавливается, что вне пределов ве­дения Российской Федерации и полномочий Российской Федера­ции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федера­ции обладают всей полнотой государственной власти.

Это означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномо­чиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велико, что пере­числить все вопросы, которыми они должны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Приведение в Кон­ституции списка вопросов, отнесенных к исключительному веде­нию субъектов Федерации, вынудило бы регионы ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.

По мнению экспертов, такой подход позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов - федеральных и субъектов Федерации - точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации. Естест­венно, при этом не исключается возможность возникновения спо­ров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Эти споры должны разрешаться при помощи согласи­тельных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Кон­ституции. В соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федера­ции вправе решать Конституционный Суд Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Феде­рации. Прямое действие федеральных законов не исключает при­нятия подзаконных актов по данному кругу вопросов (акты Пра­вительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств). Однако подзаконные акты не могут выходить за рамки установленных федеральными законами норм. Прямое действие норм федеральных законов порождает соответствующие им юридические последствия и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.

В ст. 76 Конституции устанавливается, что по предметам со­вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними зако­ны и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Важно подчеркнуть формулировку «принимаемые в соответствии с ними», поскольку только при соблюдении этого условия законы или иные акты регионов будут иметь юридическую силу и могут применяться судами и иными органами, организациями и гражда­нами.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ве­дения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, авто­номная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нор­мативных правовых актов. По предметам ведения Российской Фе­дерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирова­ние субъектами Федерации исключается. По предметам совместно­го ведения уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерации практически возможно только при издании отраслевых и иных законов Российской Федерации и комплексных массивов правового регулирования.

Любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон респуб­лики в составе Российской Федерации, противоречащий феде­ральному закону, изданному по предметам исключительного веде­ния Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как, согласно Консти­туции, действует федеральный закон. Приоритет федерального законодательства относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации (Правитель­ства, федеральных министерств и иных ведомств).

Законодательно установленные функции субъектов Федерации реализуются через специально создаваемые органы, которые в своей совокупности формируют систему региональных органов власти.

Глава 3. Взаимодействие органов государственного и местного самоуправления

Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выра­жение власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные кана­лы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Население осуществляет свое право на местное само­управление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Таким образом, есть все основания говорить о са­мостоятельной разновидности власти народа, осуществ­ляемой на местном уровне, т.е. о местной или муници­пальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, по­скольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой со­впадают и разнятся лишь пространственным террито­риальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельс­ких поселениях и на других территориях муниципаль­ных образований.

Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности мест­ного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Структура этих органов, в со­ответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муници­пального образования.

Самостоятельность местной власти проявляется так­же в обязанности для исполнения всеми расположенны­ми на территории муниципального образования пред­приятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органа­ми местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, ре­шений органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, принятых в пределах их полномочий.

Самостоятельный характер местной власти выра­жается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми облада­ют органы местной власти.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

Право на судебную защиту;

Право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органа­ми государственной власти;

Запрет на ограничение прав местного самоуправ­ления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Будучи самостоятельной, местная власть несет от­ветственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Исторический аспект исследования данного вопро­са непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относи­тельно самостоятельного многопланового социального явления.

Касаясь истоков соотношения названных структур, связанных с проблемой происхождения государства, в научной литературе в последние годы все активнее об­суждается теория происхождения государства не только как результат борьбы антагонистических классов, но и в силу действия иных факторов, прежде всего задач управления. В этой связи, опираясь на данные истории, этнографии, археологии, которые, по мнению А. И. Ковлера, дают основание считать, что "происходило не некое поглощение государством институтов общинно-родового самоуправления, а поэтапное "огосударствле­ние" институтов самоуправления в смысле их дальней­шего развития на собственной основе до размеров ин­ститутов государственного управления".

Важнейшим фактором такого "огосударствления" стало усложнение задач управления разросшихся общностей - племени, этнической группы, народности. Воз­никают обособленные функции управления и властвования. При этом в сферу управления естественным образом вживаются институты общинно-племенного самоуправ­ления, причем в одних случаях - в малых, компактных общинах - управление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в других - больших по территории и населению общинах - самоуправление выступает как автономия в рамках общей системы уп­равления. Но и в том и в другом, случае самоуправление утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, под­чиняясь основным целям и задачам политического вла­ствования .

Таким образом, с возникновением государственно-организованного общества самоуправление утрачивает свою изначальную самостоятельность и становится либо придатком государственной структуры, продолжением государственной власти на местном уровне, либо обо­собленным от государства институтом гражданского об­щества, оставаясь относительно самостоятельным от государственных институтов, но в любом случае действу­ющим в рамках государственно-правовых предписаний.

На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь меж­ду развитием государства и самоуправлением. В раз­личных типах государства, на разных этапах эволюции существовали различные модели местного самоуправ­ления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государ­ства, его устройства, формы правления и политическо­го режима.

Такая взаимосвязь государственных и самоуправлен­ческих начал обусловлена более глубинными и объек­тивными факторами, в числе которых степень социаль­но-экономической зрелости общества, соотношение и рас­становка социальных групп - классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудниче­ства, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, историческо­го развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.

Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречи­вых взглядов на природу этого института и его сущность.

Современное местное самоуправление, будучи фор­мой самоорганизации населения, имеет признаки как госу­дарства, так и общественных институтов. Местное самоуп­равление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государ­ственным институтом.

Российская и зарубежная практика развития мест­ного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении го­сударственных и самоуправленческих начал. Анализ со­отношения государства и местного самоуправления по­зволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каж­дый из них имеет территориальную организацию; име­ют один источник власти - народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой - государ­ственная власть - распространяется на всю территорию, другая - муниципальная власть - на территории мес­тного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безо­пасности и порядка - одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых струк­тур, другие (самоуправленческие структуры) - в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собствен­ные аппараты управления.

Следует также иметь в виду общие социально-эко­номические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуп­равление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Осно­вы конституционного строя" Конституции РФ. Это - демократический, правовой характер общества; призна­ние человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единствен­ным источника власти в Российской Федерации; равен­ство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направ­ленность политики Российской Федерации; единство эко­номического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообра­зие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм между­народного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.

Далее: общие принципы организации и деятельнос­ти органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их само­стоятельность и независимость друг от друга и от обще­ственных объединений; разграничение предметов веде­ния и полномочий; учет общественного мнения; оптималь­ное сочетание централизации и децентрализации.

Местное самоуправление в широком понимании - это институт самоорганизации общества. В силу сво­ей двойственной природы, как общественной, так и го­сударственной, оно может реализоваться в виде власт­ного института. И именно в таком виде местное самоуп­равление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное са­моуправление может реализовываться в виде террито­риального общественного самоуправления. Наконец, ме­стное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.

Властная структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и власт­ную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конститу­цией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного эле­мента в современном государстве, т. е. о соотношении го­сударственной власти и местного самоуправления как ин­ститутов публичной власти.

Становление государства резко меняет роль и мес­то местного самоуправления в организации обществен­ной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысяче­летий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изме­нения. Местное самоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования в качестве од­ной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо от государства) решении мес­тных вопросов.

Хотя опыт государственного и общественного стро­ительства демонстрирует хаотичность формирования со­временных форм и принципов реализации местного са­моуправления, все же в этом процессе можно просле­дить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический харак­тер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического раз­вития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть мест­ных дел на себя. В другие же периоды, когда государ­ство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопро­сов, набирало силу, в то время как органы государ­ственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение пол­номочий в целом укрепляло государство и было осно­вой его развития на новом качественном уровне.

Государство - это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территори­ально-государственные формирования (субъекты Фе­дерации), в пределах которых существуют более мел­кие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию инте­ресов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.

В настоящее время организация самоуправления стала одной из важнейших политических задач.

Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управ­ления совпадают. Самоуправление, по мнению полито­логов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправле­ние традиционно рассматривается альтернативой госу­дарственному управлению.

Местное самоуправление - важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как от­мечается в научной литературе, заключается в двой­ственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государ­ственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой сто­роны, местное самоуправление является важным эле­ментом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). По­этому ему свойственны: относительная независимость как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по за­щите и достижению своих интересов (коллективное дей­ствие); отсутствие стремления присваивать себе фун­кции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (граждан­ственность).

Возможность передачи органам местного самоуправ­ления полномочий как федеральных органов, так и орга­нов субъектов Федерации определяет роль органов мес­тного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.

Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических ре­шениях, опирающихся на гражданские инициативы на­селения. Становление местного самоуправления тормо­зится рядом нерешенных проблем, связанных с несо­вершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного право­вого регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; от­сутствием четкого нормативного правового разграни­чения полномочий между органами государственной вла­сти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; не­эффективностью законодательного обеспечения финан­сово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Становление местного самоуправления нуждает­ся в разработке института осуществления им госу­дарственных полномочий прежде всего в социальной сфере - наиболее близкой и болезненной для насе­ления. Между тем вопросы наделения органов мест­ного самоуправления государственными полномочия­ми, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным .

Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственной власти, к жизни населения достигли критической отметки, позво­ляющей прийти к неутешительному, но, увы, аргумен­тированному выводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальное назначение. Ко­нечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике.

Социальная сфера - это то, где должно быть чет­кое и интенсивное взаимодействие государственной вла­сти и местного самоуправления во имя интересов насе­ления, каждого человека.

Задача местного самоуправления - обеспечить со­циальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства - о создании достойного уровня жизни человека.

Именно в этом социальный смысл, предназначение местного самоуправления в сегодняшних условиях, ког­да парламентская демократия повсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А. И. Ковлера, "представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все боль­ше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям" . В этих условиях роль местного самоуправ­ления, безусловно, должна возрастать.

Проблематичной остается управляемость в субъек­тах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправле­ния. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью долж­ностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов мес­тного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулиро­вания таких вопросов.

Полагаем не отвечающим социальному предназна­чению местного самоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределы государствен­ной власти .

С нашей точки зрения, принципиально неверно про­тивопоставлять местное самоуправление и государ­ственность. Как показывает исторический опыт само­управления в России и за рубежом, гарантом становле­ния и развития местного самоуправления выступает государство.

Говоря о взаимоотношении местного самоуправле­ния с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо под­черкнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии - как непосредственной, так и пред­ставительной.

Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности насе­ления в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Общественное в местном само­управлении проявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществлении ряда функ­ций самоуправления (собрания, сходы, выборы, рефе­рендумы). Оно, равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций, законов и дру­гих правовых актах.

Сочетание государственного и общественного в са­моуправлении очень важно в практическом плане. С по­мощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если смотреть на проблему ши­роко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как эле­менты единой системы социального управления, пуб­личной власти, обеспечивающей жизнедеятельность об­щества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чинов­ничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Представляется необходимым:

Разграничить полномочия между органами государ­ственной власти и органами местного самоуправления;

Создать систему правовых гарантий, обеспечива­ющих защиту прав и интересов местного самоуправле­ния от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.

В число назревших вопросов, с нашей точки зре­ния, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.

Необходимо также законодательно закрепить прин­ципы и порядок взаимодействия территориальных струк­тур федеральных органов государственной власти с орга­нами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Необходимо создать законодательный механизм, на­правленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.

Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет феде­ральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.

Муниципальная власть при наличии финансово-эко­номических гарантий, призванная удовлетворять основ­ные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кри­зисов. Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России опре­деляется его возможностями как интегрирующего фак­тора: оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные воз­можности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной при­надлежности, политических пристрастий и проч. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по эт­ническому и конфессиональному признаку. Работа в орга­нах местного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерации российской политической эли­ты - это будут молодые энергичные политики, уп­равленцы, прошедшие "сито" муниципальных выборов, знающие реальные проблемы населения и продемонст­рировавшие умение эффективно их решать.

Таким образом, анализ проблем соотношения об­щества, государства, местного самоуправления, лично­сти позволяет сделать вывод о том, что местное само­управление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества . В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрали­зованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает пе­реданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.

Заключение

Местное самоуправление исторически хранит ос­новные черты общинного строя, в котором оно зароди­лось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно при­обретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; имен­но на местном уровне в полной мере должно проявить­ся живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Дело закона - открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы - дело самого народа, каждого местного сообщества, ис­ходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей.

Каковы возможные проявления местного самоуп­равления как института гражданского общества?

Оно находится в тесном взаимодействии и взаимо­связи с другими структурными элементами гражданского общества, которые действуют на местном уровне, зачас­тую в тех же территориальных границах, что и местное самоуправление. Это - общественные объединения, ре­лигиозные организации, средства массовой информации, предприятия и другие экономические структуры различ­ной подчиненности и разных форм собственности, учреж­дения культуры, образования, здравоохранения, спорта и множество других.

В одних случаях, с рядом таких структур органы местного самоуправления выступают как равноправный партнер, в других - как орган местной власти, который является источником существования некоторых из них, выступая в качестве учредителя, в третьих - как орган управления, действуя на началах соподчиненности, координации, административного вмешательства.

На основе проведенного анализа можно сделать вы­вод о необходимости обеспечить представительство наи­более значимых общественных и других структур, дей­ствующих в пределах муниципального образования, в представительных органах местного самоуправления пу­тем делегирования в них представителей от соответству­ющих структур.

Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор само­организации территорий становится важнейшим услови­ем дальнейшего осуществления реформ. "Трудное дет­ство" российского местного самоуправления, по образно­му выражению Г. В. Барабашева, еще не окончилось, а значит, оно не переболело всеми "детскими болезнями" .

Список литературы

1. Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в Рос­сии: состояние, проблемы, перспективы, 2003.- 210 с.

2. Барабашев Г.В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление в России состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января 1990 г. - М., 1990. –143 с.

3. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995. –84 с.

4. Кирпичников В. А. О российской действительности и ме­стном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. -М., 1996. –54 с.

5. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- М.: Норма, 2002.- 272 с.

6. Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. -М., 1997. – 90 с.

7. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. -М., 1996.- 155 с.

8. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. - М., 2000.- 285 с..

9. Правовые основы деятельности субъектов РФ.- М.: Дело, 2003.- 78 с.

10. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. - 1999. - № 9. - С. 13-20

11. Солженицын А.И. Россия в обвале. - М., 1998.- 198 с.

12. Уткин Э.А. Государственное и муниципальное управление.- М.: Норма, 2001.- 155 с.

Солженицын А.И. Россия в обвале. М., 1998. С. 198.

Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в Рос­сии: состояние, проблемы, перспективы, 2003.- 210 с.

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в Рос­сии: состояние, проблемы, перспективы, С. 43.

Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. М., 1997. с. 90.

Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. М., 1996. С.3.

Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 285.

Барабашев Г.В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление в России состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января 1990 г. М., 1990. С. 17.