Хургин В.М.О праве граждан на доступ к информации. Пределы и противоречия реализации права граждан на информацию о деятельности государственных органов в сети интернет Глава VII. Заключительные положения
С философской точки зрения понятие «информация» определил Н. Вингер: информация - это не энергия и не материя . Простое и понятное каждому определение информации дал С. Ожегов. Это: 1) сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством; 2) сведения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-нибудь .
До середины 20-х годов ХХ века под информацией действительно понимались «сообщения и сведения», передаваемые людьми устным, письменным или иным способом. С серединным ХХ века информация превращается в общенаучное понятие, включающее обмен сведениями между людьми, человеком и автоматом, автоматом и автоматом; обмен сигналами в животном и растительном мире; передачу признаков от клетки к клетке, от организма к организму (генетическая информация); это одно из основных понятий кибернетики.
При рассмотрении информации в качества предмета правоотношений в правовой системе, предмета отношений государства, юридических и физических лиц, информацией являются сообщения и сведения. Это объясняется тем, что при движении информации в процессе ее создания, распространения, преобразования и потребления подавляющее большинство общественных отношений возникает именно по поводу информации как сведений или сообщений.
Анализируя информацию как предмет правоотношений, нельзя говорить о ней вообще, неконкретно. Предметом рассмотрения должна быть в первую очередь информация, которая находится в гражданском, административном или ином общественном обороте и по поводу которой или в связи с которой поэтому возникают общественные отношения, подлежащие регулированию правом .
На сегодняшний день нормативное определение термина «информация» содержится Законе Республики Беларусь от 10 ноября 2008 года № 455-З «Об информации, информатизации и защите информации» (далее - Закон «Об информации, информатизации и защите информации»): информация - сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления . Указанный нормативный правовой акт регулирует общественные отношения, возникающие при поиске, получении, передаче, сборе, обработке, накоплении, хранении, распространении и (или) предоставлении информации, а также пользовании информацией.
Право на информацию - самостоятельное конституционное право, позволяющее человеку свободно получать, хранить, распространять информацию любым законным способом.
Фундаментом законодательства Республики Беларусь об информации и информатизации является Конституция Республики Беларусь. Статья 34 Основного Закона раскрывает право на информацию следующим образом:
«Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение, распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды.
Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы.
Пользование информацией может быть ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав» .
Согласно требованиям данной статьи Конституции деятельность государственных органов, общественных объединений должна протекать публично. Они обязаны в соответствии с их компетенцией давать полную, достоверную и своевременную информацию о политической, экономической и международной жизни, состоянии окружающей среды.
В этих целях и в Конституции, и других актах предусматриваются различные права и обязанности субъектов власти. Так, Конституция предписывает, что Президент как Глава государства обращается с посланиями к народу Республики Беларусь о положении в государстве и основных направлениях внутренней и внешней политики; он обращается с ежегодными посланиями к Парламенту, где также излагает оценку состояния дел в государстве и обществе и перспективы дальнейшего развития .
О заседаниях органов государственной власти граждане регулярно информируются через телевидение, радио, другие средства массовой информации.
Принципиально важным и с точки зрения информирования в деятельности органов государства, и с позиций обеспечения реализации гражданами их прав и обязанностей является требование Конституции и актов текущего законодательства о публикации или доведении до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом нормативных актов государственных органов.
Закон «Об информации, информатизации и защите информации» - первый нормативный правовой акт, содержащий основополагающие идеи, начала информационных отношений. Правовое регулирование информационных отношений осуществляется на основе следующих принципов:
· свободы поиска, получения, передачи, сбора, обработки, накопления, хранения, распространения и (или) предоставления информации, а также пользования информацией;
· установления ограничений распространения и (или) предоставления информации только законодательными актами Республики Беларусь;
· своевременности предоставления, объективности, полноты и достоверности информации;
· защиты информации о частной жизни физического лица и персональных данных;
· обеспечения безопасности личности, общества и государства при пользовании информацией и применении информационных технологий;
· обязательности применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации информационных систем и информационных сетей в случаях, установленных законодательством Республики Беларусь .
Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.
Право на информацию не может быть использовано для пропаганды войны или экстремистской деятельности, а также для совершения иных противоправных деяний .
Следует подчеркнуть, что вышеуказанный законодательный акт расширяет, по сравнению с Конституцией Республики Беларусь, круг субъектов информационных правоотношений :
а) Республика Беларусь, административно-территориальные единицы Республики Беларусь;
б) государственные органы, другие государственные организации;
в) иные юридические лица, организации, не являющиеся юридическими лицами;
г) физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели;
д) иностранные государства, международные организации .
На сегодняшний день разграничены понятия «предоставления» и «распространения» информации:
- предоставление информации - действия, направленные на ознакомление с информацией определенного круга лиц;
- распространение информации - действия, направленные на ознакомление с информацией неопределенного круга лиц.
Предоставление общедоступной информации может осуществляться по запросу заинтересованного государственного органа, физического или юридического лица. Запросы о получении общедоступной информации могут быть адресованы ее обладателям в форме:
ь устного запроса;
ь письменного запроса.
Предоставление заинтересованному государственному органу, физическому или юридическому лицу общедоступной информации по запросу может осуществляться посредством:
устного изложения содержания запрашиваемой информации;
ознакомления с документами, содержащими запрашиваемую информацию;
предоставления копии документа, содержащего запрашиваемую информацию, или выписок из него;
предоставления письменного ответа (справки), содержащего (содержащей) запрашиваемую информацию .
Распространение и (или) предоставление общедоступной информации о деятельности государственных органов могут осуществляться посредством:
Ш распространения в средствах массовой информации;
Ш размещения в государственном органе в общедоступных местах;
Ш размещения в информационных сетях;
Ш предоставления на основании запросов заинтересованных государственных органов, физических и юридических лиц;
Ш распространения и (или) предоставления иными способами.
Распространение и (или) предоставление общедоступной информации о деятельности государственных органов осуществляются на безвозмездной основе, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь .
Отметим, что Закон «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает, что одним из способов реализации рассматриваемого права является направление запроса обладателю интересующей информации. Вместе с тем, законодательство Республики Беларусь на сегодняшний день не содержит норм, устанавливающих:
Правовой статус данного вида документа (его содержание, возможность рассмотрения анонимного запроса и т.д.);
Сроки направления, а также порядок и сроки рассмотрения запроса;
Ответственность за нарушение порядка предоставления информации по запросу субъектов информационных правоотношений.
Целесообразно определить запрос как документ, содержащий требование субъекта информационных правоотношений о предоставлении сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах к лицу, обладающему такой информацией и имеющему полномочия на ее предоставление и распространение.
При этом установить, что отправитель запроса - это субъект информационных правоотношений, желающий реализовать право на информацию путем направления запроса обладателю информации; адресат запроса - субъект информационных правоотношений, которому адресован запрос о предоставлении сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах.
Письменный запрос должно содержать:
1. Необходимые сведения об адресате запроса;
2. Данные об отправителе запроса (для физических лиц- фамилия, имя, отчество, адрес места жительства и (или) места учебы (работы); иных субъектов информационных правоотношений - наименование лица, юридический адрес);
3. Изложение сути запроса (какую информацию желает получить лицо и для каких целей);
4. Личную подпись отправителя запроса или его представителя.
Направление запросов сроком не ограничено. Обладатель информации вправе отказать в предоставлении информации, доступ к которой ограничен законодательными актами Республики Беларусь. Запрос подлежат обязательному рассмотрению адресатом, к компетенции которого относится предоставление информации, изложенной в запросе. Запрос, направленный в адресату, к компетенции которого не относится предоставление такого рода информации, в пятидневный срок направляются к соответствующему обладателю с уведомлением об этом отправителя запроса либо по данному запросу отправителю в пятнадцатидневный срок дается ответ с разъяснением, к компетенции какого субъекта информационных отношений относится предоставление информации по данному запросу.
Запрос должен быть рассмотрен не позднее десяти дней со дня его регистрации у адресата, а запросы, требующие дополнительного поиска информации, - не позднее одного месяца, если иной срок не установлен законодательными актами Республики Беларусь.
Говоря о закреплении права на информацию на конституционном уровне, следует отметить, что из части 1 статьи 34 Основного закона следует, что круг субъектов, которым гарантируется право на информацию в Республике Беларусь, ограничен гражданами государства и в него не входят иностранные граждане и лица без гражданства. Вместе с тем, статья 19 Всеобщей декларации прав человека закрепляет, что «каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ» . Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года уточняет предоставленное право следующими положениями:
1. Право на информацию может быть реализовано: устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору.
2. Пользование предусмотренным правом налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:
а) для уважения прав и репутации других лиц;
б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения .
Сравнивая законодательное закрепление права на информацию с Российской Федерацией, следует отметить, что Конституция Российской Федерации в пункте 4 статьи 29 устанавливает: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом». Статья 24 Основного закона России данное положение дополняет правилом о том, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются . Из вышеуказанного следует, что Российская Федерация гарантирует каждому право на информацию на конституционном уровне, как гражданам, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также закрепляет случаи ограничения права на информацию.
Подводя определенный итог, следует констатировать: законодательство Российской Федерации по данному вопросу видится более демократичным тем, что российское право расширяет круг субъектов, которым предоставляется право на информацию. Закрепление на конституционном уровне предоставления права на информацию физическим лицам (то есть «каждому») соответствует нормам международного права.
Вместе с тем, с точки зрения теории права, право на информацию является политическим правом, которое подразумевает возможность его предоставления только гражданам в силу их принадлежности к государству. Возможно, что российский законодатель трактует данное политическое право расширительно. Согласно статье 6 Федерального Закона от 27 июля 2006 года «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование . Аналогичное положение закреплено в Законе Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации». На наш взгляд, толкование данного положения о праве граждан (физических лиц) как обладателей информации может быть следующим: право на информацию принадлежит гражданам, а в случаях, когда информация является общедоступной и не затрагивает интересы других лиц и государства, она может быть предоставлена любому физическому лицу (в том числе и иностранцу).
Следует отметить важные позитивные положения, закрепленные в Основном Законе Республики Беларусь. Так, Конституция Республики Беларусь гарантирует получение полной, достоверной и своевременной информации. Данная гарантия является важной и необходимой, так как наличие недостоверной, несвоевременной и неполной информации равносильно её отсутствию. Кроме того, Конституция, помимо права на получения информации, устанавливает обязанность государственных органов и должностных лиц дать ответ по существу в определенный законом срок.
Таким образом, полагаем, что необходимо в части 1 статьи 34 Конституции Республики Беларусь слово «гражданам» заменить словом «каждому», и с учетом изложенного изложить вышеуказанную норму в следующей редакции: «Каждому гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды». Предложенная редакция статьи 34 Конституции, предоставляющая право на информацию также иностранным гражданам и лицам без гражданства, сохраняет право государства на ограничение права на информацию в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Данное положение закреплено в статьи 23 Конституции Республики Беларусь.
На поиск, получение и передачу информации (право на доступ к информации или право знать) является важнейшим, по сути дела, определяющим институтом информационного права. Юридический фундамент этого института составляют информационно-правовые нормы Конституции РФ:
- п. 4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
- Статья 29 п. 5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается.
- п. 2. Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
Право на доступ к информации означает:
- право каждого обращаться в органы государственной власти, общественные объединения, органы и организации, другие структуры за получением необходимой информации;
- право обращаться в учреждения культуры, иные структуры, к хранителям культурных ценностей с целью получения у них запрашиваемой информации;
- право свободно получать сообщения, подготавливаемые и распространяемые средствами массовой информации, право получать информацию, содержащуюся в научных и литературных произведениях, а также другую информацию, распространяемую в том числе и в коммерческих целях.
Ст. 8 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" устанавливает, что (физические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.
Не может быть ограничен доступ к:
- , затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;
- информации о состоянии окружающей среды;
- информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);
- информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;
- иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.
Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети "Интернет", к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения .
Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.
В случае, если в результате неправомерного отказа в доступе к информации, несвоевременного ее предоставления, предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
Предоставляется бесплатно информация :
- о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях;
- затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного лица;
- иная установленная законом информация.
Установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами.
3. Содержание права на информацию.
1. Понятие права на информацию.
Право граждан на получение информации гарантировано ст. 24 и 29 российской Конституции. Наиболее существенная для граждан правоустанавливающая норма содержится в п. 4 ст. 29, которая гарантирует, что "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом".
В этой же части статьи установлено ограничение на действия с информацией, составляющей государственную тайну. Закон РФ "О государственной тайне и Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" от 30 ноября 1995 г. содержат определение сведений, распространение которых может нанести ущерб безопасности страны. Этот перечень является исчерпывающим.
В соответствии со ст. 2 Закона РФ "О государственной тайне" государственной тайной являются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности России.
Все граждане обладают равным правом на информацию. Оно может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспе- чения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Свобода информации, кроме того, ограничена правом каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и достоинства, а также правом на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничения в этом последнем праве допускаются только на основании судебного решения.
Провозглашенное нормой Конституции РФ право каждого на поиск, получение и передачу информации по сути дела является информационным правом гражданина, которое, в свою очередь, корреспондируется с обязанностями государства по обеспечению этих прав, также закрепленных в Конституции РФ.
К числу информационных прав и свобод также можно отнести:
право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени
(ч. 1 ст. 23 Конституции РФ);
право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений
(ч. 2 ст. 23);
гарантированную государством свободу мысли и слова
(ч. 1 ст. 29);
гарантированную государством свободу массовой информации, запрет цензуры
(ч. 5 ст. 29);
право распространять религиозные и иные убеждения
(ст. 28);
право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды
(ст. 42), о фактах, создающих угрозу жизни и здоровью людей
(ст. 41);
свободу выбора языка общения и творчества
(ч. 2 ст. 26);
свободу всех видов творчества, преподавания
(ч. 1 ст. 44).
2. Субъекты права на информацию.
Частично этот вопрос затронут в главе о субъектах информационного права.
Наиболее крупная классификация субъектов в системе реализации права на информацию позволяет выделить виды таких субъектов, как "человек", "гражданин " – физическое лицо ; "население "; "юридическое лицо", "организация "; "орган государственной власти ", "орган местного самоуправления"; "общественные образования", "государство", "межгосударственные образования". Право каждого из видов обозначенных субъектов на информацию реализуется с учетом общего правового статуса этих субъектов и их роли в определенном правовом пространстве, а в конкретной ситуации – с учетом конкретного субъективного права на информацию и организационной формы его реализации в пределах правоспособности и дееспособности субъекта. Именно это многообразие субъектов информационного права и их правомочия по реализации всех форм проявления права на информацию и должно было бы стать предметом общего единого базового закона "О праве на информацию".
О правах на информацию человека и гражданина Во всем многообразии субъектов, реализующих отношения по поводу производства, получения и использования информационных ресурсов, человек и гражданин является первичной фигурой. Для определения статуса этого субъекта в области права на информацию необходимо установить его наиболее точную юридическую характеристику.
Такая характеристика имеет, по крайней мере, три грани:
А) формально-правовую, связанную с признанием права в форме его позитивного юридического оформления в законе отдельного государства и международного сообщества;
Б) сущностную, связанную с нормативно закрепленным содержанием данного права, реализуемого через определенные полномочия и корреспондирующие ему правовые обязанности;
В) процессуальную, регулирующую порядок реализации права.
1. Государственно-правовой подход при легитимации прав индивида использует термины "гражданин" и "каждый" (по статьям Конституции РФ о правах человека и гражданина). Эти термины привязаны к законодательству, действующему в определенных территориальных границах государства, которое через институт гражданства обязывает государство гарантировать реализацию прав граждан на своей территории. Юридическая наука различает систему публичных и гражданских прав и рассматривает гражданина в качестве субъекта национального публичного и гражданского права. Как видно из приведенного выше текста, право на информацию включается и в систему публичного, и в систему гражданского права РФ.
Вместе с тем строго территориальные рамки прав граждан расширяются двумя способами:
1) Конституция РФ предусматривает распространение прав и обязанностей граждан своего государства на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62);
2) Конституция РФ в процессе легитимации прав граждан использует не только термин "гражданин", но и термин "человек", объединяя их в понятии "каждый". Этим приемом Конституция РФ включает граждан своей страны в систему международного права, регулирующего права человека независимо от его государственно-правового статуса. Глава 2 Конституции РФ называется "Права и свободы человека и гражданина", а ст. 62 Конституции РФ предусматривает возможность гражданину России иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ.
Эти нормы Конституции РФ, распространяемые и на сферу права на информацию, выводят это право из границ "территории" государства в рамки "пространства", имеющего глобальный, межтерриториальный характер. Эта особенность правового статуса гражданина Российской Федерации создает легитимную основу гибкого, мягкого включения граждан России в мировое информационное пространство.
2. Содержательная сторона права на информацию, как уже говорилось, имеет достаточно широкий диапазон. По сравнению с нормами Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах конституционная основа этого права человека и гражданина в Российской Федерации предусматривает наряду с такими формами его реализации, как свобода мысли и слова, свобода поиска, получения и распространения, также и свободу "производить" и "передавать" информацию любым законным способом. Это расширяет фронт и позитивного, и субъективного права человека и гражданина, действующего в рамках российского законодательства.
Отмеченное обстоятельство обязывает и законодателя учитывать все позиции (а их следует рассматривать как конституционно определенные формы реализации права на информацию), урегулировать содержательную и процедурную стороны отношений, связанных с рассматриваемым предметом. Это касается политической, гражданско- правовой и социальной сфер жизнедеятельности человека и гражданина, в которых реализуется его конкретное право на информацию.
С этой точки зрения и следует рассматривать назначение и содержание законов, которые регулируют отношения, связанные с реализацией права на информацию. Но сегодня именно понимание содержательной стороны проектов закона о праве граждан на информацию является в определенной мере конфликтным. Одна группа разработчиков, которая представила проект такого закона в Государственную Думу, считает возможным ориентироваться только на позицию доступа к информации, т.е. реализацию конституционного права искать и получать информацию. Все остальные формы реализации этого права по данному проекту остаются за пределами закона "О праве доступа к информации". Он лишается качества комплексного закона в части права граждан на информацию.
С другой стороны, этот же закон рассчитан на применение не только к гражданам, т.е. индивидуально представленным субъектам отношений, но и к другим субъектам. По крайней мере, к юридическим лицам. Это также вызывает возражение, ибо не учитывает специфики субъектов коллективного свойства, их статуса и форм деятельности в информационной сфере. Компромиссным решением в пользу принятия федерального закона о доступе является позиция, согласно которой термин "доступ" трактуется как реализующий все формы права на информацию.
В ст. 8 Закона об информации, которая называется "Право на доступ к информации", выделяются две группы субъектов. Это граждане (физические лица) и организации (юридические лица). Они вправе осуществлять поиск, получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами. В ч. 2 этой статьи установлено, что гражданин имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Выделяем последнюю часть нормы в силу ее неопределенности. Для правоприменения важны критерии отнесения сведений к "затрагивающим права и свободы гражданина". Часто это положение трактуется только как область непосредственных интересов гражданина в социальной сфере. Однако следует учитывать, что человек и гражданин – нс только обыватель, зависимый от властных и иных структур. Он и избиратель, и предприниматель, и семьянин, и служащий, и носитель творческих способностей – субъект всего диапазона конституционных прав. Его интересует очень большой спектр информации. Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" в известной мере это учитывает и определяет более 50 видов сведений, которые должны быть представлены для всеобщего сведения через сайты федеральных органов государственной власти. Обязательность создания таких сайтов и поддержание их содержания в соответствии с постановлением правительства имеет свою историю. Имеем в виду ряд судебных процессов, инициированных Институтом свободы информации (Санкт-Петербург).
Но и это не исчерпывает всего фронта информации, которая должна быть доступна человеку. Такие формы, как библиотеки, музеи, архивы, разные фонды, информации из вестны. Они дополнены сегодня таким богатым и одновременно опасным источником, как Интернет. Все это говорит в пользу более глубокого регулирования права на информацию человека и гражданина в Российской Федерации.
В заключение отметим, что предлагаемый подход к решению вопроса о содержании закона "О праве на информацию" соответствует и выводу экспертной комиссии Европейского Совета. Этот вывод был сделан но докладу руководителя рабочей группы и одобрен предварительной экспертизой на конференции по вопросам развития законодательства в области информации и информатизации в России, которая состоялась в Москве в октябре 1996 г.
3. Третий аспект правового оформления права на информацию – процессуальный. Частично он реализуется на уровне федерального закона. Это не только запрос и порядок его обеспечения. Есть немало ситуаций, которые требуют более детального урегулирования порядка, например, передачи информации от собственника к другим пользователям, правил распространения своей собственной информации или информационного ресурса, принадлежащего другим лицам.
Важное место занимают процедуры защиты права на информацию и самого информационного ресурса от различных угроз. В настоящее время все большее внимание уделяется не только компьютерным преступлениям, но и правонарушениям в области работы с информацией, ее использования, распространения. В УК РФ содержится около двух десятков статей, предусматривающих составы уголовных преступлений, связанных с проблемой нарушения безопасности в области информации и права на информацию. В КоАП РФ имеется специальная глава по вопросам информации и связи. Это лишний раз подчеркивает значение вопроса о более глубокой проработке процессуальной стороны позитивных отношений по поводу применения права на информацию и одновременно отношений, связанных с реализацией правоохранительных функций государства.
Вопросы определения права собственности, исключительных прав авторов, соблюдения режима ресурса по категории доступа и защиты, правильности документирования и т.д. – все это требует специальных методик, инструкций для держателей информационных ресурсов, соблюдения правил пользователями и, конечно, полной и ясной информации о таких правилах. В этой части непочатый край работы. Необходимо обновление правил пользования архивами, библиотеками, поисково-справочными системами различных организаций и учреждений, реализующих функции социально-экономического, культурного, идеологического характера. Для решения этих проблем необходим базовый закон "О праве на информацию".
Закон о праве граждан на информацию призван обеспечить получение гражданином информации, необходимой прежде всего для реализации всех его прав и свобод, для удовлетворения всех его жизненно важных интересов. Это касается его личной жизни, жизни семьи, но не только. Гражданин имеет право на получение, производство и распространение информационного продукта, который он сам создает или приобретает за свои средства. Он может заниматься и предпринимательством в области информации и информатизации без образования юридического лица, если это не запрещено законом. Все это свидетельствует о приоритете правового регулирования права граждан на информацию не только через призму "доступа" к информации.
Однако это право не безусловно – оно реализуется «законным способом», то есть в тех пределах, которые очерчены действующим законодательством. Установление таких пределов на основании федерального закона самой Конституцией Российской Федерации прямо связывается с необходимостью защиты прав и законных интересов других лиц, защиты нравственности, здоровья, безопасности государства (статья 55).
Поэтому порядок реализации права граждан на информацию раскрывается в специальных федеральных законах, среди которых два нормативных правовых акта – Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон «О персональных данных» - имеют основополагающее значение.
В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» вся информация по критерию ее доступности подразделяется на две категории – открытого доступа (общедоступная) и ограниченного доступа, для получения которой существуют те или иные условия и ограничения.
Информация открытого доступа.
К общедоступной относится общеизвестная и иная информация, доступ к которой не ограничен (статья 7 Федерального закона «Об информации…»). Такая информация может использоваться ее получателями свободно, по своему усмотрению, если только для ее использования не установлены специальные ограничения.
По общему правилу, открытой является информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления – если иное не установлено федеральными законами (статья 3 Федерального закона «Об информации…»).
Развивая это правило, законодатель говорит о том, что любой гражданин вправе получать от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы (статья 8 Федерального закона «Об информации…»). Отказ в предоставлении такой информации, при условии соблюдения гражданином порядка обращения за получением информации, является неправомерным и может быть оспорен гражданином в суде.
Следует отметить – при необходимости гражданин вправе в письменном заявлении на имя руководителя государственного, муниципального органа, организации просить также выдачи копий документов, необходимых для решения вопросов, касающихся его прав и законных интересов (пункт 1 Указа Президиума ВС СССР «О порядке выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан» от 04.08.1983 № 9779-Х).
В отношении нижеперечисленной информации какие-либо ограничения доступа установлены быть не могут:
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающие правовое положение организаций, государственных органов и органов местного самоуправления;
Информация о состоянии окружающей среды; - информация о деятельности государственных и муниципальных органов, об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);
Информация, накапливаемая в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией.
Закон гарантирует бесплатность предоставления информации в следующих случаях:
Если информация о деятельности государственных и муниципальных органов размещается такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях (Интернет);
Если информация затрагивает права и обязанности заинтересованного лица.
Установление государственным органом, либо органом местного самоуправления, их должностными лицами платы за предоставление информации возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральным законом.
Следует отметить, что действующее законодательство об информации предоставляет широкие полномочия обладателю информации – он вправе, в частности, разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа. При этом данное право обладателя информации не может нарушать прямо предусмотренное федеральным законом право гражданина на доступ к той или иной информации. Это означает, что установление произвольных ограничений, запретов на доступ к информации неправомерно (часть 4 статьи 29, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000 № 3-П).
Так, не может быть признана коммерческой тайной такая социально значимая информация, как:
О задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам;
О численности и составе работников предприятия, о системе оплаты и об условиях труда, об охране труда, показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, о наличии свободных рабочих мест;
О загрязнении предприятием окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и населения в целом;
Сведения, содержащиеся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности (статья 5 Федерального закона «О коммерческой тайне»).
Информация ограниченного доступа.
Важное требование к обладателям информации ограниченного доступа, которым она стала известна в связи с исполнением должностных обязанностей – соблюдение конфиденциальности такой информации (она не может быть передана третьим лицам).
Особой категорией охраняемой законом информации являются персональные данные – любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации гражданину, в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая соответствующая информация (статья 3 Федерального закона «О персональных данных»).
Такая информация, по общему правилу, должна оставаться конфиденциальной для третьих лиц (части 1 и 2 статьи 7 Федерального закона «О персональных данных»), за исключением случаев, когда:
1) сам гражданин – субъект персональных данных – дает согласие на ее разглашение, в том числе для определенных (ограниченных) целей использования (например, включение данных о сотрудниках организации в общедоступные справочники);
2) законом установлены обязательные требования для предоставления персональных данных (например, обнародование государственными служащими сведений о своих доходах и имуществе); 3) информация о гражданине обезличивается, то есть не позволяет достоверно установить его и, по существу, теряет характер персональных данных (например, гражданин Б., сотрудник коммерческой фирмы).
Также, по общему правилу, не допускаются любые действия по обработке персональных данных, касающихся расовой, национальной принадлежности, политических взглядов, религиозных и философских убеждений, состояния здоровья, интимной жизни (статья 10 Федерального закона «О персональных данных»). Исключение из этого правила закон устанавливает, в частности, для целей отправления правосудия, оказания медицинской помощи, безопасности, оперативно-розыскной деятельности.
Наконец, в ряде случаев закон устанавливает запрет на распространение информации – так, статьей 10 Федерального закона «Об информации…» установлен запрет на распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти или вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность.
Право граждан на информацию является одним из важнейших политических и личных прав человека и гражданина. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, в п. 4 ст. 29 устанавливает, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Особо оговаривается, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
Не будет преувеличением утверждать, что реализация права граждан на информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение информации, информационная открытость органов власти являются важнейшими условиями и критериями функционирования правового государства. Именно реализация права граждан на информацию обеспечивает реальное, а не только формальное участие граждан в жизни государства.
В отсутствие свободного доступа граждан к информации, при информационной закрытости, «непрозрачности» органов государственной власти весь набор демократических институтов легко может приобрести имитационно-декоративный характер, а «носитель суверенитета и единственный источник власти» может превратиться в манипулируемый «электорат». В этой связи весьма показательно, что общественная дискуссия о характере современного политического процесса в России, которая ведется как у нас, так и за рубежом, в значительной степени сфокусирована на проблемах прозрачности государственной власти и реализации права граждан на информацию.
Право граждан на информацию в Конституции Российской Федерации
Регулирование права граждан на информацию представляет собой одну из самых трудных для российского законодательства проблем. Только на конституционном уровне это право рассматривается более чем в двадцати конституционно-правовых установлениях, а на более широком - законодательном уровне, по оценкам специалистов, в этот институт входят нормы свыше трех десятков законодательных актов. «Соответствующие нормы, даже без учета информационных прав СМИ, имеются как минимум в 38 законах, 1 указе Президента, 18 постановлениях и 1 распоряжении Правительства, 30 актах ведомственного уровня, регулирующих вопросы здравоохранения, экологии, транспорта, связи, прав потребителей, деятельности органов внутренних дел, охраны труда, взаимоотношений с таможенными налоговыми органами и других сфер жизни».
В России право человека и гражданина на информацию впервые было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. в виде права на охрану личной, персональной информации и права на получение общедоступной информации (ст. 9 и 13). Право на информацию закреплено в ныне действующей Конституции РФ 1993 г.
Из 50 конституционных прав и свобод около 25% можно отнести к собственно информационным, в том числе:
· право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23);
· право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23);
· свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29);
· свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29);
· право на свободу выражения своих мнений и убеждений (ч. 3 ст. 29);
· право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29);
· право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);
· право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42);
· свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44);
· свобода преподавания (ч. 1 ст. 44);
· право на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44);
· право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48)».
Этот перечень можно дополнить следующим:
· право каждого знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24); в данной норме установлено право на доступ к информации путем закрепления обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по подготовке и предоставлению запрашиваемой информации;
· право на доступ к информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41).
В указанном перечне основополагающей нормой, центральным, системообразующим звеном в регулировании права граждан на информацию является ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. И как отмечает С.А. Авакьян, в ст. 29 Конституции РФ предусмотрена возможность широкой реализации права на информацию в обществе, государстве. Статья 33 является одновременно и политическим правом, и условием реализации права на доступ к информации. Часть 3 ст. 41, ст. 42 являются продолжением сущности права на доступ к информации и его содержанием. Часть 1 ст. 44, ч. 2 ст. 44 являются содержанием права на информацию, поскольку закрепляют право на интеллектуальную собственность, полученную в результате творчества, доступ к культурным ценностям. Разумеется, правовую основу права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц составляет ч. 2 ст. 24 Конституции РФ.
С точки зрения борьбы с сокрытием информации важной является ч. 1 ст. 15 Конституции РФ. Из нее следует, что право на доступ к информации гарантировано Конституцией РФ и по большому счету не нуждается в подтверждении какими-либо еще правовыми актами. В соответствии с Постановлением Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, «когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения».
Это положение подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 февраля 2000 г. №3-П: «Информация… в силу непосредственного действия ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты». В силу предписаний ст. 23, 24, 29 и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации «не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Отечественная правовая практика исходит в вопросе о доступе граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления из такого толкования отмеченных статей Конституции РФ, в соответствии с которым требуется принятие федерального закона для реализации конституционного положения. Данная позиция имеет право на существование: ч. 2 ст. 24 заканчивается фразой «если иное не предусмотрено законом». С моей точки зрения, по крайней мере, в отношении права на доступ к информации о деятельности органов власти устоявшееся в отечественной практике толкование, обусловливающее реализацию этого субъективного права принятием федерального закона, является справедливым. Без конкретизации порядка доступа граждан к информации в стране, которая не имеет соответствующего правового опыта, говорить о возможности воплощения права на доступ к информации на практике бессмысленно.
нормативно определенный порядок реализации полномочий различных субъектов в области производства (создания, получения, доступа, сбора, хранения, использования и распространения) информации в целях, не противоречащих свободам, правам и интересам личности, общества и государства. В Конституции РФ закреплены следующие информационные права: а) право на неприкосновенность частной жизни; б) право переписки и иных сообщений; в) свобода мысли и слова; г) свобода массовой информации; д) право свободно искать, получать, передавать и производить информацию любым законным способом; е) право на образование; ж) право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; з) свобода всех видов творчества; и) свобода преподавания; к) право на доступ к культурным ценностям.
Отличное определение
Неполное определение ↓
ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ
гарантированная Конституцией РФ возможность граждан получать достоверные сведения о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений и должностных лиц. Конституция РФ (ч. 4 ст. 29) закрепляет право каждого человека свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Это право не является абсолютным и подлежит ограничению. В частности, такие ограничения касаются информации (сведений), составляющей государственную тайну. Перечень такого рода сведений закрепляется Законом РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (с изм. и доп.) и является закрытым. Вместе с тем в соответствии с Конституцией РФ (ст. 23, 24, 29 и ч. 3 ст. 55) не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эти требования Закона распространяются на все без исключения государственные структуры. При этом Конституция РФ предусматривает разные уровни гарантий и разную степень возможных ограничений П. на и., исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов. Однако П. на и. согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 55) может быть ограничено исключительно федеральным законом. Причем, как подчеркивается в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г., "законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения". В постановлениях Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 16 марта 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 44 УПК РСФСР и ст. 123 ГПК РСФСР, от 27 марта 1996 г. по делу о проверке конституционности ст. 1 и 21 Закона РФ "О государственной тайне", от 13 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 97 УПК РСФСР, от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1, 3 ст. 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", а также от 18 февраля 2000 г. по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" указывается, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и исключали бы его судебную защиту. Всякие иные действия входят в противоречие с Конституцией РФ (ст. 45, согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом).
С правом на информацию связаны свобода массовой информации и конституционный запрет цензуры. Гарантии распространения массовой информации закреплены Федеральными законами от 13 января 1995 г. "О средствах массовой информации", от 18 июля 1995 г. "О рекламе", от 1 декабря 1995 г. "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации".
Новое законодательство усиливает гарантии П. на и. В частности, в соответствии со ст. 5.39 Кодекса РФ об административных правонарушениях неправомерный отказ должностным лицом предоставления гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, а равно предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации влечет наложение административного штрафа в размере от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда.
Отличное определение
Неполное определение ↓
