Общественный контроль за деятельностью государственных и муниципальных служащих. Общественное мнение о нравственных качествах государствен­ных служащих Нужна помощь по изучению какой-либы темы

1 Нормальное состояние и отклонения государственной службы.

Как для понимания проблем современного государственного управления, так и для объяснения перспектив развития российского общества в целом необходимо исследовать состояние и отклонения в системе управления государственной гражданской службы.

Наблюдается феномен отчужденности чиновников от населения. Основной общественный, экзистенциальный идеал (служение гражданам) государственные служащие понимают как "действие в интересах государства" прежде всего. Однако, по оценке населения, государственным служащим свойственно руководствоваться личными, а не государственными интересами.

Современное экономическое, технологическое, финансовое, социальное положение России дает основания для вывода о вхождении ее в состояние кризиса, нестабильности.

Выделяют следующие аномалии в государственной службе: ориентация на материальный достаток (жажда наживы), свобода от ответственности, автономия от общества, дискреция административно-правовых норм, господство структуры над функцией, дублирование и параллелелизм функций, формализация правил, коррупция, бюрократизм и т.д.

Нормальное состояние системы государственной службы - это, прежде всего ее реальное соответствие своему предназначению, выполнение своей социальной роли в диалоге с обществом, что обеспечивается рациональной организацией, активностью и согласованностью компонентных функций, подчиненных общей цели. Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии - отклонения от нормальных параметров функционирования.

Ученые выделяют следующие аномалии, присущие системе государственной службы современной России: метасистемные, системные и локальные. Первая группа аномалий характеризуется им как отклонения, происходящие в отношениях между гражданским обществом и государством, показателем которых выступает низкий уровень социальной самоорганизации. Системные аномалии проявляются в смещении цели государственной службы, в несоответствии структуры и функций государственной службы, в рассогласовании моделей субординации и координации элементов системы государственной службы, в социальной агнозии и т.д.

Следующая группа аномалий - локальные, т.е. поведенческие - характеризует отклонения поведения служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности. Их основные проявления: социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокита, низкая исполнительность, конформизм или конфликтность, злоупотребление служебным положением в корыстных личных целях, предательство интересов службы и т. д.

Управленческие аномалии также можно классифицировать по степени их распространенности в системе государственной службы. Шкалу распространенности можно представить следующим образом: менее 50% - низкая степень распространенности, более 50% - высокая степень распространенности. Все указанные аномалии в совокупности и при высокой степени распространенности могут привести к социальной аномии.

Так же и степень отклонения от социальных норм, а, следовательно, и мера общественной опасности, которую они несут в себе, может выступать критерием классификации управленческих аномалий. Так, можно выделить девиации (отклонения), деликты (проступки) и криминал. Девиантное поведение предполагает незначимое отклонение от общепринятых стандартов поведения, нравственных норм (например, волокита, имитация бурной деятельности, безынициативность-пассивность и т.д.). Девиации опасны в том, что они создают предпосылки для более серьезных отклонений. Деликты предполагают отклонение от норм права и совершение в основном проступков (незначительные нарушения правил регламентов, внутренних документов на госслужбе, протекционизм-непотизм и т.д.). Криминал означает отступление от норм уголовного права, несет в себе угрозу индивидам, обществу или государству (коррупция: взяточничество, злоупотребление положением и т.д.).

Поскольку система госслужбы является подсистемой общества, осуществляющей его взаимодействие с системой государства, необходимо прояснить нормы, ориентиры и установки граждан, или, как часто говорят, населения.

Результаты исследований, проводимых Социологическим центром РАГС, показывают, что отношение населения к власти диктуется практическими результатами реформирования экономики и социальной сферы. Эти оценки "фильтруются" через реальные и желаемые жизненные стандарты (личные и общества в целом). Главные из них - качество и уровень жизни, личная и семейная безопасность, здоровье, защита личности в своем государстве, что является приоритетом функционирования системы государственной службы.

По данным социологов, наблюдается отчуждение большей части населения России от государства, причинами которого являются:

1. мнения населения, что государственным служащим свойственно руководствоваться личными, а не государственными интересами;

2. отсутствие норм практической деятельности, культурная отстраненность. Такие явления, как ловкачество, беспринципность, продажность все чаще воспринимаются в обыденном сознании не как аномалия, а как вполне оправданный вариант взаимоотношений в быту, в политической деятельности, бизнесе и т.д.;

3. общий политический курс, которым идет Россия, остается непонятным большинству населения, в интересах которого и осуществляются все преобразования;

4. закрытость органов власти;

5. непотизм (замещение по протекции должностей "своими людьми");

6. карьеризм- желание продвинуться вверх по служебной лестнице, не подкрепленное знаниями, умениями, опытом; желание обрести высокий статус, денежное содержание и социальные гарантии; сознательное отрицание моральных норм; приоритет факторов, влияющих на продвижение по службе;

7. бюрократизм - вызывает отклонения в служебных отношениях, касающихся выполнения должностных обязанностей. Он складывается из многих составляющих и представляет собой тип девиантного поведения (то есть незначительные отклонения);

8. коррупция. Как справедливо отмечают некоторые исследователи, взятка "является своеобразной матрицей продуктивной деятельности", а "коррупция способна существенно увеличить управленческий потенциал государственной власти", принимая во внимание бюрократизм, жесткую регламентацию, размытость профессиональных норм и санкций за их нарушение в среде государственных служащих.

Таким образом, наглядно видно, что большинство управленческих аномалий имеют высокую степень распространенности. Полное устранение управленческих аномалий невозможно, но и не нужно, так как это приведет к разрушению социальной системы. Прежде всего, необходимо определиться с теми формами государственно-правовой жизни, которые подойдут только нам. Поэтому выработка параметров порядка должна осуществляться с необходимостью и на уровне системы государственной гражданской службы. Для этого принципиально важным представляется пересмотр основ реформирования государственной службы.

Необходимые условия для осуществления реформирования государственной гражданской службы с точки зрения социальной синергетики: это, во-первых, распространение идеи служения обществу и гражданам, четкая цель реформирования. Во-вторых, учет временных компонентов и внешней общественной силы, участвующей в реализации и контролировании процесса реформирования. В-третьих, должна быть разработана идеология реформирования.

2 Бюрократия и бюрократизм как феномен управленческого процесса.

Бюрократизм произрастает на почве неотъемлемого атрибута власти и управления - бюрократии.

Макс Вебер: «Рациональная бюрократия - это наиболее совершенная форма управления и особо чистый тип легального господства, отличного от других его форм - тоталитаризма, авторитаризма, демократии».

В нормальной бюрократии М. Вебер видел способ наиболее рациональной организации управленческого процесса и обеспечения высокой его эффективности. В бюрократии он видел переход от дилентантизма к профессионализму.

В нашей стране господствовало мнение, идущее от К. Маркса, что бюрократия - изначально социально негативное явление.

К. Маркс и вслед за ним В.И. Ленин по существу отождествляли бюрократию с аппаратом насилия одного класса над другим, с бюрократизмом - консерватизмом, канцелярщиной, пренебрежением к содержанию дела ради соблюдения формы и процедуры.

Актуализация проблематики бюрократии в последнее время связана с развивающимся кризисом классических форм и методов государственного управления и связанной с этим реанимацией либеральных идей.

Известный европейский экономист и социолог Людвиг фон Мизес: «бюрократия сама по себе не является ни плохой, ни хорошей. Это метод управления, который может применяться в различных сферах человеческой деятельности. Существует область, а именно аппарат госуправления, где бюрократические методы являются необходимостью. Бюрократ не стремится к улучшениям по собственной воле. Он обязан подчиняться правилам и предписаниям вышестоящих органов. Он не имеет права внедрять нововведения, если их не одобрило начальство. Его долг и главное достоинство - быть полезным… Любой прогресс всегда вступает в противоречие со старыми, устоявшимися идеями и, следовательно, с созданными на их основе правилами…» Для бюрократического ума следование законам, т.е. приверженность привычному и устоявшемуся является главной из всех добродетелей.

Развитие положений о том, что отказ от свободного рынка под давлением бюрократии подрывает возможности эффективного развития народного хозяйства, получило в работах последователя Мизеса австро-американского экономиста Фридриха Августа фон Хайека. Пагубной самонадеянностью, считает Хайек, является возложение на разум задачи тотального управленческого контроля всего происходящего в обществе на основе предписаний, указаний, инструкций и т.д.

Применительно к организации госслужбы ключевое значение в борьбе с бюрократизмом и коррупцией имеют несколько факторов:

1. четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий, в идеале исключающая фактор административного усмотрения. Разработка четких процедур, определяющих обязательства госорганов и госслужащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено.

2. разделение исполнительских и надзорных функций, создание специальных надзорных структур, обеспечение их независимости от органов исполнительной власти.

3. прозрачность функционирования государственной службы. Любая информация, которой располагают служащие, за исключением той, что официально со специальной мотивировкой признана конфиденциальной, должна быть открытой для общественности.

4. эффективное стимулирование служебной деятельности. Чтобы человек дорожил своим местом, он должен сегодня получать в среднем 800-1000 долл. в месяц. Таким образом, зарплату федеральных чиновников следует повысить примерно в 3 раза при существенном усилении дифференциации. Открывается возможность для результативной работы по укреплению дисциплины и порядка, для инициативы в интересах дела, а не в вымогательстве взяток.

5. внедрение методов бюджетирования по результатам, переход от финансирования учреждений к финансированию функций и конечных результатов их исполнения.

6. проведение тотальной инвентаризации функций органов государственного управления и местного самоуправления. На основании полученных результатов закрытие госорганов если без них можно обойтись и ликвидация функций, которые они выполняют. Передача частным компаниям тех функций, которые эффективней выполняются на коммерческой основе.

Работа по этим направлениям - важнейшая часть процесса дебюрократизации экономики.

3 Понятие и природа коррупции. Моральный аспект проблемы коррупции

Коррупция - в этимологическом значении определяется как порча.

Начальное ее значение - порча воды, расстройство желудка в следствие принятия недоброкачественной пищи. В античной Греции это понятие имело и социальный смысл - упадок нравов, расстройство порядка. В древнем Риме под коррупцией понимался подкуп судьи. С XV - XVI вв. коррупцию стали определять как подкупаемость и продажность чиновников и общественно-политических деятелей.

Современное международно-правовое определение коррупции дано в комментарии к ст. 7 принятого Генеральной Ассамблеей ООН Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка. В этом определении понятие коррупции включает в себя совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место действие или бездействие.

Коррупция - опаснейший вид социальной патологии, поражающий систему государственного и муниципального управления. Сложность преодоления коррупции заключается в том, что она реализуется в сфере действия сверхактивных факторов мотивации поведения людей - богатства и власти.

Происходящий в коррупционном процессе саморегулируемый обмен материальными ресурсами и информацией управленческим решением наделяет ее способностью самоорганизации и, следовательно, устойчивого самосохранения.

Основная причина высокой коррупции - несовершенство политических институтов, которые обеспечивают внутренние и внешние механизмы сдерживания.

1 Двусмысленные законы.

2 Незнание или непонимание законов населением.

3 Нестабильная политическая ситуация в стране.

4 Отсутствие сформированных механизмов взаимодействия институтов власти.

5 Зависимость стандартов и принципов от политики правящей элиты.

6 Профессиональная некомпетентность бюрократии.

7 Кумовство и политическое.

8 Отсутствие единства в системе исполнительной власти.

9 Низкий уровень участия граждан в контроле над государством.

Нравственное противостояние гражданского об­щества и государства было объектом анализа еще в таких клас­сических трудах, как «Политика» Аристотеля, «Законы» Платона, «О духе законов» Ш. Монтескье, «Общественный договор» Ж.-Ж. Руссо и других произведениях по политической, правовой и этической философии. Современные социально-политические и социокультурные условия резко усугубили противоречие меж­ду гражданским обществом и государственными служащими, а тотальная ориентация на экономическую эффективность нега­тивно сказалась и на моральных, и на профессиональных качес­твах государственных служащих. Значительная часть населения склонна рассматривать отношения между обществом и бюрокра­тией как конфликтные. Особенно склонны драматизировать противоречия между бюрократией и обществом предпринимате­ли, в меньшей степени пенсионеры (40 %). Однако сами государственные служащие напряженность своих отношений с насе­лением склонны не замечать, лишь 17 % государственных служа­щих отмечают сложившийся конфликт между органами государственной власти и населением.

Гражданское общество дает весьма низкую оценку и государ­ственной службе и государственным служащим. Если суммиро­вать данные различных источников, анализирующих эту пробле­му, то выявляются конкретные негативные нравственные качес­тва государственных служащих, которые в наибольшей мере возмущают людей. Государственные служащие обвиняются в стремлении использовать должностную позицию в корыстных целях, во взяточничестве, неуважительном отношении к людям, незнании подлинных нужд населения, оторванности от общества и граждан, пренебрежении к законам. На первое место среди че­ловеческих качеств, которыми наделены сегодня работники мно­гочисленных бюрократических учреждений, респонденты поста­вили равнодушие к людям (66 %), на второе - продажность (58,5 %), на третье - безразличие к интересам страны (41 %). (Андреев А. Российское общество: запрос на нравственность и компетентность // Государственная служба. - 2006. - № 1. - С. 29. Указ Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 «О федеральной программе "Реформирование государственной службы РФ (2003 - 2005 гг)"» // СЗ РФ - 2002. - № 47. - Ст. 4664.)

Негативные оценки нравственных характеристик современ­ных государственных служащих от года к году принципиально не улучшаются, а нравственная ситуация в сфере государствен­ной службы по-прежнему характеризуется как противоречивая, неустойчивая, конфликтная.

В рамках реализации программы реформирования государст­венной службы 2003-2005 гг. Министерством экономического развития РФ были проведены репрезентативные социологичес­кие опросы населения об отношении к государственным служа­щим и реформе государственной службы. (Отчет о выполнении Минэкономразвития России мероприятий, предусмот­ренных федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» за 2003 год // http://www.budgetrf.ru.).

Опросы проводились по месту жительства респондентов в Самаре, Саратове, Красно­ярске, Чебоксарах. Полученные данные социологических иссле­дований позволили специалистам сделать следующие выводы. Чиновник не относится гражданами ни к одной четко опреде­ленной социальной группе и занимает маргинальную (и оттого отвергаемую) социальную позицию, что вызвано недостаточной осведомленностью населения о деятельности государственных гражданских служащих. В восприятии участников опроса чинов­ники - это люди, наделенные властными полномочиями, уп­равленческими функциями и имеющие доступ к значительным ресурсам. Границы понятия «чиновник» в массовом сознании размыты: нередко к ним причисляются любые «начальники», включая руководителей предприятий и организаций, не имею­щих никакого отношения к государственной службе. Представления опрошенных о сфере деятельности, компетенции и ответ­ственности чиновников также размыты. Многие респонденты убеждены, в частности, что они должны заниматься законотвор­чеством, исполнять «свои» обязательства перед избирателями. Опрошенные граждане приписывают государственным служа­щим несвойственные государственной службе функции, функ­ции депутатов, политиков, лиц, замещающих выборные государ­ственные должности.

Среди участников опроса доминирует негативное отноше­ние к чиновникам и их деятельности. Большинство респон­дентов считают, что госслужащие справляются со своими обя­занностями хуже, чем на исходе советской эпохи. Почти поло­вина опрошенных в Саратове, примерно треть в Самаре и Красноярске и четверть в Чебоксарах считают, что чиновники в целом приносят больше вреда, чем пользы. Противополож­ного мнения придерживаются немногие: от 7 % в Саратове и около 16 % в Самаре.

Большинство респондентов, указывая на престиж государст­венной службы (социальное положение, льготы, другие возмож­ности и пр.), испытывают чувство неприязни по отношению к госслужащим. Более половины респондентов полагают, что сов­ременные чиновники обладают избыточными полномочиями и используют их преимущественно в корыстных интересах.

Среди опрошенных преобладает мнение о едва ли не тоталь­ной коррумпированности чиновников, причем примерно каж­дый третий респондент в Самаре и Саратове, каждый четвертый в Красноярске и каждый пятый в Чебоксарах утверждает, что ему лично или его близким доводилось давать взятки чиновни­кам. Однако при общем неприязненном отношении к государст­венным служащим большинство опрошенных хотели занять их место. Работа государственных служащих признается выгодной и престижной. Прежде всего, респонденты отмечали материаль­ную выгоду (высокие официальные и теневые доходы), о досту­пе к различным ресурсам, льготам, о высоком социальном стату­се госслужащего. Отмечается также, что работа чиновников тре­бует высокого профессионализма и связана с повышенной ответственностью. Прослеживается интересная особенность об­щественного мнения: не столь плох чиновник, сколько сама по себе профессия государственного служащего, с точки зрения оп­рошенных, «сулит» высокое денежное содержание, различные льготы, возможности теневых доходов. И престижной она счита­ется именно с этой точки зрения. И с точки зрения самой об­щественности государственная служба - это, прежде всего, осо­бые возможности для обогащения.

Специалисты, проводившие опрос, также отмечают, что нега­тивное отношение к государственным служащим характерно для следующих социально-демографических групп: «старший воз­раст», «образование ниже среднего», «низкий уровень дохода», низкая социальная адаптивность. Рациональное сочувствие (от­носительно позитивное отношение к государственной службе, связанное в основном с хорошей осведомленностью о деятель­ности государственных служащих) прослеживается среди людей с высокими доходами, высшим образованием, «молодого» и от­части «среднего» возраста.

Специалисты также пришли к выводу о том, что образ «хо­рошего чиновника» близок к образу «доброго царя» - сильно­го, строгого и справедливого, который заботится о простом народе. При этом образ, который рисуют респонденты, - это образ чиновника всемогущего и всевидящего, заботливого и справедливого, отвечающего практически за все происходящее в стране. В общественном сознании госслужащие должны обеспечивать максимальное количество нужд граждан, в то же время чиновников необходимо сокращать - в этом содержит­ся противоречивость и неоднозначность понимания феномена чиновничества гражданами. В этой связи человеческие качест­ва в государственных служащих ценятся выше, чем професси­ональные.

Проведенный опрос продемонстрировал, что большинство респондентов считает, что чиновники должны получать зара­ботную плату примерно равную зарплате специалистов и руко­водителей такой же квалификации, занятых в промышленном производстве. Так считает примерно половина участников оп­роса, тогда как примерно четверть - полагает, что они должны получать более высокую зарплату. Как уверены респонденты, повышение заработной платы чиновникам может происходить только в связи с повышением уровня жизни населения. Прос­леживается тенденция к уравнению доходов государственных служащих и населения. Большинство респондентов (2/3) под­держивает идею оплаты труда чиновников по результатам их деятельности, примерно такое же количество населения под­держивает регулярные опросы граждан для оценки деятельнос­ти государственных служащих.

Население высказывает недоверие к деятельности государс­твенных служащих, сомневаясь в нравственности их помыслов и поступков. Материалы социологических исследований де­монстрируют мнение населения о профессиональной мотива­ции государственных служащих. Участники опроса обозначи­ли следующие основы профессиональной мотивации государс­твенных служащих: занять престижное место в обществе (53,6 %), получить гарантии стабильного положения и посто­янной работы (38,2 %), открыть для себя возможности карьер­ного роста (36,0 %.).

Этические трансформации на государственной службе. Можно по-разному оценивать современное чиновничество, его духовно-нравственный облик, но в любом случае оно является зеркальным отражением тех процессов и тех изменений, которые в этом об­ществе происходят. По результатам Всероссийского социологи­ческого опроса, проведенного РАН в 2005 г., мнения рядовых граждан и чиновников о том, что важнее в современном российс­ком обществе для обеспечения прочного благополучия и высоко­го статуса - деньги или власть, оказались очень близки: как сре­ди «бюрократов», так и среди рядовых граждан 51 % поставили на первое место богатство, а 40 % - властные полномочия.

Напрямую это утверждение касается нравственного сознания государственных служащих и служебных аномалий (бюрократизм, карьеризм, коррупция), которые особенно активно обсуж­даются в последнее время. Факторы, влияющие на изменения этики на государственной службе, в самом общем виде можно объединить в три группы.

1. Общественные процессы и явления. Современное чиновни­чество испытывает на себе влияние специфических проблем рос­сийского общества. В сегодняшнем общественном сознании нор­мы морали скорее сомнительны, чем бесспорны. Духовная жизнь российского общества с его прагматизмом и политизированнос­тью характеризуется, с одной стороны, утратой старых идеалов, потерей нравственных ориентации, стертости границ между доб­ром и злом, с другой - созреванием антинигилизма и накаплива­нием воли к выбору между безнравственностью и нравственностью в пользу последней. Достаточно долгое время моральное ре­гулирование не имело определенной направленности. Положение усугубляется отсутствием в российском обществе господствующей морали. Только в последнее время ситуация несколько начала ме­няться, государство в лице политических и административных структур стало делать акценты на необходимости нравственно­го развития и совершенствования российского общества. Такая ситуация не могла не сказаться и на государственной службе. Поведение чиновников во многом определяется их субъектив­ными представлениями о должном, справедливом и законном, складывающимися под влиянием тех процессов, которые про­исходят в обществе. И общее «падение нравов» отразилось на нравственном духе государственных служащих.

Утрата роли и значения общественных нравственных цен­ностей и норм административной морали привела государст­венную службу к моральному вакууму. Старые нормы советс­кой трудовой морали были разрушены, неформальные нормы административной этики утратили свой потенциал регулирова­ния служебных отношений на государственной службе. Широ­кая пропаганда в средствах массовой информации западных ценностей и истерия по поводу злоупотреблений на государст­венной службе, распространение зарубежных инновационных технологий организации государственного управления, общая социальная нестабильность, неопределенность и неуверенность в перспективах служебной деятельности привели к нацелива­нию государственных служащих преимущественно на краткос­рочные цели, на достижение материальной выгоды и стабиль­ности.

2. Административная реформа и реформа государственной службы. В последние десятилетия традиционная модель государственного управления испытала в мире определенный кри­зис, и сейчас происходит серьезное переосмысление концепту­альных основ организации и принципов деятельности органов государственной власти. Становится популярной либерально-рыночная модель организации государственного управления. Государственное управление заменяется менеджментом, госу­дарственный служащий превращается в менеджера, граждане - в клиентов. Основная идея заключается в том, что государст­венный сектор должен работать так же, как частный. В целом ряде стран проводятся реформы перевода на коммерческую контрактную основу значительный части традиционных функ­ций государственного управления. Наиболее ярко эти тенден­ции проявились в США - реформы Р. Рейгана и в Великобри­тании - реформы М. Тэтчер.

В России реформы были начаты под неолиберальными ло­зунгами разгосударствления экономики, что привело к созданию новой модели организации государственной службы (Федераль­ный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г.).

Государственные служащие стали тесно взаимодействовать с политиками и бизнесменами, что привело к утрате прежних норм административной морали, к проникновению политичес­ких установок и ценностей в административный процесс, сра­щиванию норм политической и административной этики.

Все активнее и активнее начинают проникать элементы биз­нес-деятельности в процесс организации государственной службы. Государственные служащие работают над проектами, и работают «командами». В структуре нравственных норм и принципов морали государственной службы все отчетливее проявляется принцип «делового макиавеллизма» - «прибыль любой ценой».

Административная реформа привела к значительным измене­ниям государственного аппарата с точки зрения его структурно-функциональной организации. Ставшие регулярными изменения структуры и функциональной направленности органов государственной власти разрушили привычный «уклад» государственной службы, но слабо повлияли на повышение эффективности дея­тельности государственного аппарата. Побочными эффектами этих процессов являются: отток лучших кадров, обесценивание профессиональных качеств российского чиновничества. Происхо­дящие процессы осознаются государственными служащими слишком медленно, да и не всегда государственные служащие до конца понимают, что происходит и для чего это нужно. А с уче­том того, как у нас происходят кадровые изменения, они зачас­тую воспринимаются как произвольные и немотивированные, ве­дут к деморализации персонала, утрате доверия ко всему социаль­ному окружению. Государственные служащие думают не о качестве своей деятельности, а о том, как бы при очередных сок­ращениях не потерять должность и что надо сделать для того, чтобы этого не случилось. Большинство государственных служа­щих, несмотря на новое законодательство, изобилующее нормами об их социально-правовом статусе, не уверены в завтрашнем дне. В такой ситуации достаточно сложной проблемой становится формирование требуемого уровня ответственности за результат своего труда.

Проблема ответственности за результат деятельности как одна из главных этических проблем на государственной службе осложняется и достаточно сложной иерархически разветвленной системой организации органов государственной власти. Одними и теми же функциями, одними и теми же полномочиями могут быть наделены разные органы и разные структурные подразделе­ния. Деятельность органов государственной власти и их струк­турных подразделений может пересекаться, а сложившаяся фор­ма разделения труда не позволяет четко сфокусироваться на ко­нечном результате, да и вообще просто сформулировать, каким он должен быть для каждого конкретного подразделения и госу­дарственного служащего. Результат деятельности каждого конк­ретного служащего войдет в общий результат в микроскопичес­ких долях, он отдален от служащих как во времени, так и в пространстве. В результате личная причастность к такому ре­зультату осознается с большим трудом.

3. Организация государственной службы и ее персонал. Мно­гочисленные исследования последних лет показывают, что этическая ориентированность не стала основой деятельности госу­дарственных служащих. Определение государственной службы как служебной деятельности, данное Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», явно расходится с тем смыслом, который вкладывают в свою дея­тельность сами государственные служащие. Используя резуль­таты социологических исследований, проведенных в 2004 г. учеными РАГС в 11 федеральных органах государственного уп­равления 12 регионов РФ на тему «Организационная культура государственной службы», остановимся на некоторых из них. На вопрос «Чем руководствуется служащий при выполнении обязанностей?» были получены следующие ответы: 69,9 % - указаниями непосредственного руководителя и частично долж­ностными обязанностями; 61,2 % - личной ответственностью за порученное дело; 53,6 % - должностными инструкциями; 28 % - интересами своей организации; 17 % - только указани­ями начальника; 15,7 % - собственными представлениями о том, что необходимо выполнять; 13 % - интересами общества. На вопрос «Что лежит в основе стремления к служебному росту большинства государственных служащих?» были получены следующие ответы: 50 % - перспективы дальнейшего профес­сионального роста; 44,2 % - желание больше зарабатывать; 40,4 % - стремление занять достойное место в обществе; 30,8 % - стремление полнее реализовать себя в управленческой сфере; 19,2 % - надежда решить жилищную и другие бытовые проблемы; 15,4% - надежда установить более крупные дело­вые связи. Очевидно, что подобная мотивация вряд ли соотно­сится с тем нравственным смыслом, который вкладывается в по­нятие «служба». Под большим вопросом и эффективность дея­тельности государственных служащих, смысл существования и функционирования органов государственной власти: «Нет эф­фекта от любого вида деятельности, если вследствие нее нет прироста материальной и духовной продукции, улучшения соци­альных условий жизни, сохранения среды обитания. Но нет его и тогда, когда он имеется (произведен), однако он "пустой", ибо не используется для нужд людей, решения их проблем (валяется где-то на полках, складах или в архивах, направляется на "золо­тые ванны" нуворишей, существует (в виде личного богатства) бесцельно и бессмысленно)».

Перемены коснулись и этических норм решения проблемы старшего поколения. Практически во всех этико-философских учениях пропагандируется уважительное и терпимое отношение к людям зрелого возраста, внимательное отношение к накоп­ленному ими опыту, помощь и поддержка в необходимых ситу­ациях. На современной государственной службе наиболее по­давленно чувствуют себя люди старшего возраста, с их низким статусом на рынке управленческого труда, бесперспективнос­тью карьеры, нестабильностью, угрозой увольнения. К обозна­ченным выше проблемам, которым подвержены все государст­венные служащие, добавляется и проблема возраста. К боль­шинству людей старше 50 лет государственные служащие относятся как «балласту». Однако эта проблема остается прак­тически вне поля зрения кадровых служб. Государство в лице органов управления как бы отторгает эту часть персонала, расс­читывая, очевидно, на то, что простая смена поколений естест­венно разрешит ситуацию. Однако такое отношение приводит к конфликту поколений на государственной службе, который, к сожалению, в целом ряде случае разрешается далеко не эти­ческими методами.

На государственной службе в последнее время происходит быстрое преобразование технической оснащенности: компьюте­ризация деятельности, создание единых коммуникативных сис­тем, разработка электронных административных регламентов. Эти преобразования поставили перед большинством государст­венных служащих - особенно это касается людей старшего по­коления - задачу приобретения новых навыков.

Изменился и внутриорганизационный психологический кли­мат. На государственной службе психологическая атмосфера ни­когда не отличалась спокойствием и комфортом. Сейчас ситуация еще больше обострилась. С одной стороны, каждый государственный служащий реально осознает разницу профессиональной деятельности в государственном учреждении и частном секторе - это и гарантированные денежное содержание, ежегодный оплачи­ваемый отпуск, пенсионное обеспечение и т. д. С другой сторо­ны, организационная нестабильность и отсутствие действенных административно-процессуальных механизмов защиты социально-правового статуса формируют у государственных служащих ощущение нестабильности, временности, а в ряде случаев возникновения состояния депривации". (Депривация (от лат. deprivatio - потеря, лишение) - психическое состояние, возникновение которого обусловлено жизнедеятельностью личности в услови­ях продолжительного лишения или существенного ограничения возможностей удовлетворения жизненно важных ее потребностей).

Все это заставляет государст­венного служащего «держаться» любыми методами за то, что он имеет, любыми средствами сохранять статус-кво - «лишь бы хуже не стало», что, естественно, сказывается на характере меж­личностных отношений. Корысть, ненависть, обида, зависть, месть, несбывшиеся ожидания, неприязнь, неудовлетворенность принятым решением - вот лишь небольшая часть мотивов меж­личностных и групповых конфликтов, встречающихся в управ­ленческой практике. Возникающие конфликты и средства их раз­решения априори не могут быть нравственными.

4. Управленческие аномалии на государственной службе. Ис­следование проявлений управленческих аномалий в системе государственной службы представляет научный интерес как для понимания проблем современного государственного управле­ния, так и для формирования административной этики.

Аномалия - это свойство социальной системы и ее подсис­тем отклоняться от нормы, общих закономерностей, которые характеризуют социальную систему на любом этапе развития. Уп­равленческая аномалия в системе государственной службы - свойство государственной службы как подсистемы государствен­ного управления отклоняться от социальных норм и от общественно-значимых параметров функционирования, возни­кающее вследствие социально-организационной неустойчивости к поражающему воздействию социально-деструктивных факто­ров. Главная опасность управленческих аномалий заключается в том, что с течением времени они приобретают устойчивую фор­му, превращаясь в норму поведения, передаются из поколения в поколение, образуя организационную культуру государственной службы.

В научной литературе представлен достаточно широкий спектр проявлений служебных аномалий на государственной службе. К служебным аномалиям можно отнести свободу от от­ветственности, нарушение административно-правовых норм, господство структуры над функцией, дублирование функций, излишнюю формализацию правил, социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокиту, конформизм или конфликт­ность, предательство интересов службы и целый ряд других. Мы остановимся на наиболее значимых.

Бюрократизм. Бюрократизм (от фр. bureau - бюро, канцеля­рия и греч. kratos - власть) - это власть канцелярии (администрации). Бюрократизм не следует путать с понятием «бюрокра­тия», к сожалению, это достаточно часто встречается. Средства массовой информации, граждане, обличая в каких-то проступ­ках государственных служащих, называют их бюрократами, вкладывая в это понятие негативный смысл.

Получивший широкое распространение в литературе термин «бюрократия» был введен французским экономистом Винсентом де Гурнэ в 1745 г. для обозначения исполнительной власти и из­начально не имел ничего общего с основными чертами, характеризующими бюрократизм. Начиная с Аристотеля и Платона, проблемы бюрократии находились в фокусе научного внимания многих исследователей. Немецкий социолог М. Вебер рассмат­ривал бюрократию с точки зрения анализа функций и внутренней структуры бюрократической организации, абсолютизируя роль управления в социальной системе. С точки зрения М. Вебера, бюрократия представляет собой тип рациональной организа­ции, которая характеризуется эффективностью административ­ных действий, четкой регламентацией организационного пост­роения и процедур выполнения управленческих функций, высоким уровнем профессионализма аппарата управления. В противовес концепции М. Вебера сложилась концепция, харак­теризующая бюрократию как замкнутую, иерархическую струк­туру, главная цель которой заключалась в погоне за чинами и карьерой (К. Маркс, В. Ленин).

До сих пор пыл научной полемики в отношении бюрократии не утихает. При этом надо четко понимать, что сама по себе бюрократия не может быть ни плохой, ни хорошей. Это особая технология, метод, форма, которая может использоваться в раз­личных сферах человеческой деятельности. Бюрократия - это форма организации деятельности, например деятельности госу­дарственного аппарата. По принципу бюрократической структу­ры могут быть организованы и другие виды деятельности. Кста­ти говоря, существует точка зрения, что классическая бюрокра­тия уходит в прошлое и на ее место приходят другие организационные структуры - сетевые, рыночные и квазиры­ночные, самоорганизующиеся системы.

Совсем другое дело бюрократизм, который является болезнью бюрократической организации, ее неспособностью к эффективному функционированию. Бюрократизм определяют как чрез­мерно формализованные, медленные или неконтролируемые процессы принятия решения в управленческих системах, как концентрацию в своекорыстных целях реальных рычагов власти, организационно-исполнительных полномочий в руках работни­ков специализированного аппарата, социальных институтов и организаций в условиях неразвитости или авторитарной деграда­ции демократического контроля.

Современный бюрократизм представляет собой замкнутый, действующий по законам иерархии механизм, функционирую­щий исходя лишь из собственных интересов. Все более заметны­ми становятся такие его свойства, как отчуждение государствен­ного аппарата от общества, социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения.

Бюрократизм включает в себя следующие компоненты: в по­литическом плане - групповую монополию управляющих на функции управления и власти; в социальном -- отчуждение го­сударственного аппарата от граждан; в организационном - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти, подмена содержания формой; в морально-психологичес­ком - бюрократическую деформацию сознания.

Для бюрократизма свойственны формализм и волокита, про­являющиеся в ритуальном следовании установленным нормам независимо от существа дела, произвольным толкованием и при­менением этих норм. Так, например, своим назначением на дол­жность и пребыванием на государственной службе государствен­ный служащий обязан руководителю, он становится служащим у своего начальника, а не служащим для государства, общества или для граждан. Размытость и абстрактность формулировок долж­ностных регламентов ведут к интолерантности государственного служащего по отношению к гражданам. Ему безразлично, реали­зует ли он права и интересы граждан. Главной его задачей остает­ся удовлетворять требования своего начальника. И зачастую на практике формальное следование норме уводит государственного служащего от его реального предназначения - государственный орган и государственный служащий в нем существуют сами по себе, а гражданин и общество - сами по себе.

Для бюрократизма характерно уклонение от принятия реше­ний в тех случаях, когда это связано с риском ответственности. Государственный служащий скорее будет бесконечно долго отк­ладывать решение какого-то вопроса в «долгий ящик», чем при­мет решение и тем самым возьмет на себя ответственность. На государственной службе сложилась специфическая терминоло­гия, что некоторым документам надо «отлежаться».

Бюрократизм характеризуется направленностью служебной активности государственных служащих на удержание своего интереса, своих позиций и своего статуса. Девиантное поведение (незначимое отклонение от общепринятых стандартов поведе­ния, нравственных норм - волокита, имитация бурной деятельности, безынициативность) государственных служащих, стано­вясь нормой и разрушая логику и социальное предназначение государственной службы, в конечном итоге ведет к серьезным преступлениям - коррупции, взяточничеству, злоупотреблению служебным положением.

Можно выделить ряд причин, объясняющих такое доминиро­вание бюрократизма в органах государственной власти. Первая и одна из самых важных причин заключается в слабости зако­нотворческой практики. Законы и иные нормативные правовые акты разрабатываются таким образом, что норма права получа­ется многоликой, она не является незыблемым ориентиром в принятии государственным служащим управленческого реше­ния. Законы и иные нормативные правовые акты не содержат механизмов реализации тех норм, которые они содержат. Это создает благоприятные условия для вольного трактования зако­нов государственными служащими и превращения их в меха­низм, обслуживающий их личные интересы.

Вторая причина бюрократизма органов государственной влас­ти связана с отсутствием в органах исполнительной власти меха­низма контроля и, как следствие, абсолютной безнаказанностью государственных служащих. Проблема контроля в органах испол­нительной власти является, пожалуй, одной из самых слабых как с теоретико-методологической, так и с практической точки зре­ния. Правила организации рабочих мест на государственной службе не содержат обязательного требования указывать, напри­мер, на дверях кабинетов фамилии, имена и отчества государст­венных служащих, которые в них работают. Нет указаний на то, к кому следует обращаться в случаях, если у гражданина складыва­ются конфликтные отношения с тем или иным государственным служащим. Плохо работают справочные системы. Можно очень долго бродить по коридорам государственного органа со своей проблемой и не знать, куда и к кому обратиться. В государствен­ных органах отсутствуют системы быстрого реагирования на жа­лобы граждан по отношению к государственным служащим.

Третью причину можно обозначить как бездумное следование модным идеям. Одно из направлений административной рефор­мы - регламентация и стандартизация деятельности государст­венных органов, служебной деятельности государственных слу­жащих. И как результат, актуальной становится проблема «зава­ла» органов государственной власти регламентирующей документацией, причем - как это часто бывает - форма тор­жествует над содержанием. Принимается огромное количество регламентирующей документации просто потому, что она долж­на приниматься. Крайне редко государственные служащие обращаются к такого рода документам. Так, например, должностной регламент государственный служащий открывает однажды - в момент его подписания. В связи с увеличением регламентиру­ющей документации ситуация на государственной службе не из­менилась, регламенты живут своей жизнью, а государственные служащие своей.

Бюрократизм является свойством любой системы управления. Бюрократизм обусловлен особым характером функционирова­ния органов государственного управления, государственной службы и наличием властных полномочий; там, где существует объективная возможность для злоупотреблений, кто-нибудь обя­зательно этой возможностью воспользуется. Бюрократизм невоз­можно уничтожить, его только возможно умело контролировать, ограничивая сферу его господства и его возможности.

Коррупция. Коррупция (от лат. corruptio - подкуп) - сложная и опасная социальная патология, характеризующаяся нелеги­тимными отношениями, складывающимися в обществе по пово­ду обмена материальными и нематериальными благами и ресур­сами, и вызывающая разложение политических и социальных институтов, системы государственного управления. Коррупция, как правило, связана с осуществлением профессиональной дея­тельности, что позволяет говорить о ней именно как о профес­сиональной аномалии. Представители тех или иных профессий, обладая определенным ресурсом (возможностями), являются субъектом принятия решения о том, насколько законно можно этим ресурсом воспользоваться, учитывая спрос «потребителя». На государственной службе коррупция превращает администра­тивный ресурс в предмет купли-продажи, в действие (или без­действие) должностного лица в ответ на спрос «потребителя».

Имея давние исторические корни, термин «коррупция» пер­воначально означал испорченную воду, расстройство желудка как следствие принятия недоброкачественной пищи. В античной Греции понятие «коррупция» приобретает уже современные очертания и означает упадок нравов, отсутствие порядка. Впос­ледствии коррупцию стали определять как подкуп, продажность чиновников и общественно-политических деятелей.

В России зарождение «легальной» коррупции относится к X в. В это время возникает институт «кормления». Дружинники получали волости в «кормление» и управление. Князь направлял в провинцию своих представителей (воевод, наместников) без денежного вознаграждения, и за счет этих вотчин дружинники должны были кормиться. Судебник 1550 г. впервые обозначил состав должностного преступления: за вынесение неправильного решения в результате получения взятки следует материальная и уголовная ответственность. «А подьячий, который запишет не по суду для посула без дьячего приказу, и того подьячего казнити торговою казнью, бити кнутьем».

К XVIII в. коррупция в России становится массовым, тоталь­ным явлением. Петр I, потрясенный ее масштабами, пытается с ней бороться привычными репрессивными мерами вплоть до смертной казни (Указы 23 августа 1713 г., 24 декабря 1714 г., 5 февраля 1724 г.). Были казнены за взяточничество сибирский губернатор князь Матвей Гагарин, обер-фискал (главный проку­рор) Алексей Нестеров и другие. Но все было тщетно (например, ближайший сподвижник Петра - князь А. Меншиков был и крупнейшим коррупционером).

Советское государство с первых дней своего существования предпринимало попытки борьбы с коррупцией и злоупотреблениями в органах государственного управления. Несмотря на предп­ринимаемые меры, к 70-м годам XX в. советская номенклатура была тотально коррумпирована. Достаточно вспомнить знамени­тые «хлопковые», «рыбные», «фруктовые» уголовные процессы.

Актуальной проблема коррупции является и для современной России. В коррупции как социальном явлении участвуют субъекты двух сторон - политико-административный аппарат государс­тва и граждане. Коррупционные отношения возникают между го­сударством и гражданским обществом, между должностными и частными лицами по поводу распоряжения властными полномочиями и получения различного рода выгод. Должностные лица, становясь участниками таких отношений, используют служебное положение вопреки общественным, общегосударственным инте­ресам с целью получения выгоды для себя или других лиц.

В современной России представлено несколько основных форм проявления коррупции. Взяточничество является одной из самых часто встречающихся форм коррупции. По данным опро­са, проведенного в 2001 г. газетой «Экономика и жизнь», рес­пондентам в течение последних лет перед опросом приходилось давать взятки: при устройстве на работу - 63 % бизнесменов, 40 % служащих; при устройстве ребенка в школу - 58 % бизнес­менов, 50 % служащих; при поступлении в институт - соответс­твенно 85 и 73; находясь в больнице - 82 и 75; в военкомате по поводу призыва в армию - 100 и 70; в случае привлечения к уголовной ответственности - по 100; при получении квартиры, жилья - 58 и 59; при регистрации или продлении регистрации фирмы - 88 и 46; при подаче налоговой декларации - 70 и 44; при растаможивании грузов - 97 и 42; при получении водитель­ских прав, регистрации автомобиля, прохождении техосмотра - 81 и 66; при нарушении правил дорожного движения и задержа­нии сотрудниками ГИБДД - 100 и 87 %". (Епифанова Н. Исследование коррупции на основе методов экономической те­ории // Вопросы экономики. - 2007. - №1. - С. 37).

Другая форма коррупции представлена фаворитизмом (про­текционизм) , который можно определить как покровительство и попустительство, влиятельную поддержку, получение незакон­ных привилегий от вышестоящего должностного лица. Фавори­тизм в целом ряде случаев сопровождается все тем же взяточни­чеством.

Кумовство также признается формой коррупции. Кумовство проявляется в раздаче родственникам, знакомым и друзьям доходных должностей, званий, льгот и привилегий, иных возмож­ностей с целью укрепления собственной власти и деловых связей.

В последнее время получила широкое распространение такая форма коррупции, как лоббизм. Лоббизм (от англ. lobbi - кулуары) выражается в стремлении организаций, представителей биз­неса, отдельных должностных лиц оказать давление на принятие политических решений, закрепляющихся законодательно. Как правило, такой вид коррупции наибольшее распространение приобретает в органах законодательной власти и направлен на лоббирование интересов определенных групп.

Коррупция также может выражаться в служебных поборах и вымогательстве , незаконной поддержке и финансировании политических партий и общественных движений, работе государст­венных должностных лиц после увольнения в коммерческих организациях.

Особый интерес представляет нравственная составляющая данного явления. Коррупция подпитывается не только благоприятными факторами и обстоятельствами, но также внутрен­ней готовностью к ней практически каждого государственного служащего. Чрезвычайно редки ситуации в органах государст­венной власти, когда служащий отказывается от тех или иных форм коррупции из-за внутренних нравственных убеждений, по­нятий о профессиональной чести и профессиональном долге. Определяющими здесь являются совершенно иные моменты: уг­роза наказания или отсутствие возможностей получения подар­ка, взятки или иных благ.

Административная реформа, реформа государственной службы содержит целый ряд механизмов, направленных на противодействие коррупции в органах государственной власти. В целом в период 2000-2005 гг. на территории Российской Фе­дерации количество выявленных подразделениями правоохра­нительных органов преступлений коррупционной направлен­ности увеличилось на 53 %. За пять месяцев 2006 г. подразделе­ниями МВД России выявлено почти 18,5 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, в том числе более 3,5 тыс. фактов получения взяток. К уголовной от­ветственности привлечено почти 4,3 тыс. лиц, совершивших преступления данной категории". (Сатаров Г. Как измерять и контролировать коррупцию // Вопросы экономи­ки. - № I. - 2007. - С. 7).

Однако ни правоохранитель­ные органы, ни ужесточение норм уголовного права, ни этичес­кие запреты не будут эффективно действовать, если не будет реализовываться главное положение Конституции Российской Федерации о правовом, социальном и демократическом госу­дарстве. Эффективное противодействие коррупции возможно при условии наличия политической воли со стороны высшего руководства страны. Причины коррупции кроются в неэффек­тивном государственном управлении. Нейтрализовать корруп­цию сможет только более эффективно организованная система. Поэтому первоочередными стратегическими целями борьбы с коррупцией должны стать стратегические цели государственно­го управления - эффективно работающие государственные институты, стабильный рост экономики, повышение качества жизни населения, прозрачность деятельности государственной службы. Такой подход в скором времени даст реальный эф­фект. Так, например, повышение прозрачности системы госу­дарственных закупок способно дать ежегодную экономию бюд­жетных расходов на 20 %, что в ценах 2005 г. составляет около 160 млрд рублей. Весьма показательный случай экономии бюд­жетных средств имел место весной 2005 г. в Воронеже: област­ная администрация провела действительно прозрачный и отк­рытый конкурс на закупку машин скорой помощи. В результате область за те же деньги получила на 7 машин больше, чем пла­нировалось. (" Сатаров Г. Как измерять и контролировать коррупцию // Вопросы экономи­ки. - № I. - 2007. - С. 7.)

Карьеризм. Термин «карьера» имеет разные трактовки значе­ния. В переводе с латинского слова «carras» карьера означает «телега», «повозка»; с итальянского «carriera» - бег, жизненный путь, поприще; с французского «cariere» - продвижение в ка­кой-либо сфере деятельности, достижение известности, славы, выгоды.

В самом общем виде карьеру можно определить как поэтап­ное развитие способностей человека и продвижение его в той или иной сфере деятельности.

В советские времена карьеристов всегда недолюбливали, а в научной литературе понятие «карьера» рассматривалось с несколько негативным оттенком. Карьера понималась как путь, продвижение кого-либо к внешним успехам, выгодам, славе, по­чету. Произошедшие в России изменения явно реабилитировали отношение к карьере в общественном мнении.

Заметен этот процесс и на государственной службе. В соот­ветствии с Концепцией реформирования государственной службы кадровая политика должна осуществляться путем при­менения современных технологий и механизмов: процедур подбора кадров и их оценки, методов управления должност­ным и профессиональным ростом служащего, программ отбо­ра кадрового резерва и повышения результативности его ис­пользования. Федеральным законом «О государственной граж­данской службе Российской Федерации» предусматриваются пятнадцать классных чинов, которые призваны обеспечивать карьерный рост государственных гражданских служащих, а кадровым службам государственных органов вменяется обя­занность обеспечения должностного продвижения государственных служащих.

Признание возможностей карьерного роста личности заглу­шило моральную оценку такого явления, как карьеризм. Карье­ризм традиционно определяется как стремление к достижению личных успехов в какой-либо сфере деятельности, вызванное корыстными соображениями и целями, желанием добиться но­вых высот - должностей, званий, привилегий и т. д. При кажу­щейся на первый взгляд схожести определений карьеры и карье­ризма существуют качественные характеристики, которые отли­чают эти два понятия. Основная цель человека, который делает карьеру, - новая ступень, дающая новые материальные блага, признание, почет. Только при карьере этот результат скорее яв­ляется следствием приобретенных и достигнутых индивидуумом «промежуточных показателей» (повышение профессионального уровня, особые результаты деятельности), при карьеризме - это самоцель, которая может и не предполагать этих «промежуточ­ных показателей». Карьера, в отличие от карьеризма, является процессом становления индивида в социальной жизни, в раск­рытии его потенциала, т. е. в самореализации. Потенциал чело­века - это способ его деятельности, компонентный состав кото­рого образуют способности, знания, умения, навыки и практи­ческий опыт. При карьеризме главное - «корысть», выгода, материальная польза. При карьере сочетаются личные цели и интересы индивидуума с целями и интересами организации, карьеризм предполагает преследование исключительно личных целей.

Арсенал методов карьеризма обширен от вполне легитимных до откровенно коррупционных. Более того, такой карьерный путь карьериста не вызывает в большинстве случаев неприязнен­ного отношения, даже наоборот: умение устраиваться возводит­ся чуть ли не в главные профессиональные качества. Таких лю­дей называют успешными, а их нравственные качества искусно маскируются под общепринятые моральные нормы. Одни изоб­ражают приверженность делу, профессиональному долгу, заин­тересованность результатами деятельности, ответственность и дисциплинированность. Другие в необходимых ситуациях вирту­озно «усыпляют» собственную совесть, третьи осознанно рас­сматривают нравственные аномалии как методы продвижения в профессиональной деятельности.

Социально-психологический климат и новая реальность при­водит к существенной коррекции взглядов, ценностных ориен­тации и нравственных норм. Возникает очевидная несогласован­ность между исповедуемыми идеями и принципами нравствен­ности, нормами поведения и реальным уровнем моральных требований к себе и окружающим. Такие проявления карьериз­ма, как ловкачество, беспринципность, подхалимство, лесть и другие антиподы морали, воспринимаются общественным соз­нанием не как аномалия, а как оправданная и необходимая мо­дель поведения. Более того, именно эти качества считаются не­обходимыми для осуществления успешной карьеры.

Методы «обычной» карьеры по сравнению с карьеризмом су­щественно ограничены. Можно последовательно и успешно повышать свой профессиональный уровень, можно бесконечно долго добиваться хороших результатов деятельности и не полу­чить повышения. Карьеризм, вторгаясь в нормальное протека­ние карьеры, деформирует кадровую политику и систему соци­ального управления.

В карьеризме выделяют целый ряд мотивационных аномалий . Что движет карьеристом? Эгоизм, жадность, страсть, зависть - вот далеко не полный перечень мотивационных импульсов карь­ериста, который, отрываясь от социальной действительности, движется в направлении только собственного благополучия. Эгоизм карьериста сопровождается неуместной гордостью, тщеславием, несправедливостью к окружающим. Карьерист страстно стремится к намеченной цели, не замечает или не же­лает замечать происходящего вокруг него, сознательно отрицая моральные нормы, подавляя любые сомнения по поводу средств карьерного продвижения.

Процветанию карьеризма на государственной службе способ­ствует отсутствие целенаправленной кадровой политики и адми­нистративно-процессуальных механизмов карьерного продвиже­ния государственных служащих. Необходимо создание таких механизмов, которые позволили бы сочетать стремление государственных служащих к карьерному росту с объективными возможностями, потребностями и интересами государственных органов власти. В этой связи актуальными становятся исследо­вания закономерностей, условий, факторов личностно-профессионального развития государственных служащих и знание спе­цифики карьерных процессов в управленческой среде и четкое правовое закрепление этих механизмов.

Введение…………………………………………………………………………...3

Социология управления…………………………………………………………..4

Социальный контроль…………………………………………………………….8

Девиантное поведение…………………………………………………………12

Заключение……………………………………………………………………….16

Список литературы………………………………………………………………18

Введение

Управление - одна из самых сложных и вместе с тем самых тонких сфер общественной жизни. Его значение постоянно возрастает.

Управление внутренне необходимо как для общества в целом, так и для каждой из его частей, поэтому степень организации механизмов управления может рассматриваться в качестве одного из существенных показателей уровня развития и самого общества, каждой из его сфер. Прежде всего, трудовая деятельность, разделение труда, совместный труд предполагают в большей или в меньшей степени управление. И там, где процесс производства приобретает характер общественно организованного, с необходимостью возникает особый вид труда - управление.

В любом предприятии, в любой организации нужны структуры, для управления. И от того, какие это будут структуры, какие цели они будут преследовать, зависит вся дальнейшая судьба предприятия, организации.

Социология управления помогает выбрать определенные методы и формы управления социальными процессами.

Без определения этих методов невозможен социальный прогресс – направленный процесс, который неуклонно приводит систему все ближе к более предпочтительному, лучшему состоянию (по мнению большинства исследователей – к реализации определенных ценностей этического порядка: счастью, свободе, процветанию, знаниям).

Но для того чтобы социальный прогресс не вредил устоявшемуся общественному строю, не вызывал конфликтов между индивидуумами, и вспышек девиантного поведения необходим социальный контроль – система методов и стратегий, с помощью которых общество направляет поведение индивидов.

Социология управления

Социология во многих странах давно и успешно включена в механизм государственного управления, потому что она вооружает научным знанием об обществе. Эффективность управления в современных условиях зависит от качества информации, ее достоверности, полноты, оперативности и т. п. Именно это способна предоставить современная техника социологического исследования. При отработанных программе, методике и процедурах анализа процесс сбора и обработки данных становится настолько формализованным, что предвзятая оценка общественных явлений маловероятна.

Социология выполняет многообразные функции. Прежде всего, она способна диагностировать состояние объекта управления. Любую социальную систему можно описать определенным количеством показателей, отражающих жизненно важные факторы ее функционирования. Например, уровень социального напряжения, доминирующие ориентации населения, лояльность к власти и т. д. Реализация диагностической функции осуществляется в режиме мониторинга при наличии нормативной модели, необходимость которой обусловлена тем, что данные о реальном объекте бессмысленны для управления, если не выработаны конкретные критерии. Такая модель отражает достигнутый уровень социального развития, который можно считать нормой. Скажем, нормативная модель по жилью означает, что каждая семья имеет отдельную благоустроенную квартиру. Выявляя реальное положение с жильем в обществе, социологи сравнивают его с нормативной моделью и определяют тем самым направленность и величину отклонений. Совокупность этих отклонений и дает информацию для принятия решений.

Социология нужна органам государственного управления для выполнения прогностической функции. Обычно вырабатываются прогнозы двух типов: поисковые, призванные показать возможное состояние социального объекта путем экстраполяции наблюдаемых тенденций, и нормативные, определяющие формы, методы и сроки достижения желаемого состояния объекта на основе заранее заданных критериев. Данная функция реализуется посредством социального моделирования, проектирования, конструирования и планирования.

Социальное моделирование чаще всего связано с выделением ограниченного количества факторов, воздействующих на принципиальные перемены в жизни людей. В системе человеческих отношений изменения одного фактора неизбежно влекут изменения других. В повседневной практике не всегда возможно предсказать, как изменится, скажем, социальная активность государственных служащих, если после принятия соответствующего закона изменится фактор «перспективы роста», т. е. каждый чиновник будет четко знать, что его ждет в материальном, профессиональном, должностном положении. Причем это не будет зависеть от личного отношения к нему его начальника. 1

Таким образом, если известны основные факторы, определяющие систему человеческих отношений, выявлены их взаимосвязи, то, изменив какой-либо параметр, можно смоделировать изменения социального объекта. Это дает возможность принимать решение, предварительно апробировав его на модели и выяснив его последствия.

Социальное проектирование представляет собой разработку модели социального объекта в четких качественно-количественных характеристиках. Разумеется, можно без социального проекта отрегулировать отношения на уровне фермерского хозяйства, но сформировать коллектив крупного акционерного общества будет очень трудно. Разновидностью проектирования является социальное конструирование. Оно представляет собой общее, умозрительное построение человеческих отношений, не заданных конкретными параметрами. Однако как бы грамотно ни была разработана социальная конструкция, требуется ее тщательная проверка. Обычно это делается при помощи социального эксперимента.

Социальное планирование выступает в качестве не только метода определения желаемого состояния социального объекта, но и инструмента его достижения. План представляет собой научное обоснование целей, последовательности и темпов изменения человеческих отношений в тесной связи с жизнедеятельностью различных социальных групп.

Последнее время возрастает роль контрольно-аналитической функции. Речь идет о социологической экспертизе законопроектов и управленческих решений. Социология способна проверить, как будет «работать» решение, как его, в частности, воспримут люди.

Особое значение имеет организационно-технологическая функция. В результате исследований конкретных ситуаций разрабатываются не только социальные проекты, но и технологии их реализации. По существу это социоинженерная деятельность, ориентированная на целенаправленное изменение организационных структур, определяющих человеческое поведение. Тем самым она непосредственно связана с процессом формирования нового жизненного уклада людей, обладающего эффективной социально ориентированной системой государственного управления.

Социология выполняет консультационную функцию, оптимизирующую внутреннюю деятельность административных учреждений. Она участвует в совершенствовании организационных структур, процессов принятия решений, стиля руководства, подбора, расстановки кадров и т. п. В этих целях используются достижения социологии организаций, социологии управления, социологии государственной службы.

Социология выполняет и имидж-функцию, которая направлена на сохранение либо изменение образа государственной организации, создание атмосферы доверия и доброжелательности со стороны общественности, обеспечение информирования населения о работе этой организации.

Приведенные выше управленческие функции социологии изменяют природу деятельности государственной службы. Уже сам факт включения социологии в механизм управления является своеобразным индикатором состояния демократии, свидетельствует, что административно-политическая элита ориентирована на гражданское общество, на обеспечение ожиданий и интересов людей. 2

Решение проблемы включения профессионального знания в организационные структуры и методы работы государственной службы во многом зависит от самих социологов, их активной позиции и ответственности. Речь идет, прежде всего, о социологах, работающих в одной команде с чиновниками в качестве экспертов, советников, помощников и т. п. Часто роль этих специалистов ограничивается вынесением заключения по поводу государственных программ и политики их реализации. В результате социологическое знание имеет лишь совещательный, но не решающий голос. Надо преодолеть стереотип второстепенной роли социологов при принятии решений. Для этого они должны освободиться из плена устаревшей академической парадигмы дистанцирования от практических распоряжений. Социологам следует смелее выступать в роли независимых консультантов по управлению, что позволит использовать специфическую методику вовлечения чиновников в процесс осознания проблем и задач своих учреждений и поиска путей их решения. В этой связи важно разрабатывать и совершенствовать методы социологии «малых форм», процедуры «экспресс-оценки» и др.

Социологи призваны заниматься обучением государственных служащих. Здесь необходимо также рационализировать некоторые традиционные формы работы, предложить, новые виды своей «продукции». Таковыми вполне могут стать организационно-деятельностные игры и тренинги на рабочем месте. Они способны не только обеспечить определенный объем знаний служащих, но и максимум их мастерства. Поэтому вряд ли следует обсуждать с чиновниками, что нужно знать и что надо делать, а полезнее решать главное - что они должны делать в нестандартных ситуациях. Все это позволит активизировать деятельность по социологическому обеспечению государственной службы.

Социальный контроль

Для определения сущности социального контроля полезно рассмотреть способы его осуществления в группе или обществе.

Люди в любом обществе контролируются в основном с помощью социализации таким образом, что они выполняют свои роли бессознательно, естественно, в силу обычаев, привычек и предпочтений. Как можно заставить женщин принять на себя тяжелую и неблагодарную домашнюю работу? Только социализировав их таким образом, чтобы они хотели иметь мужа, детей и домашнее хозяйство и чувствовали себя несчастными без них. Как заставить человека со свободной волей подчиняться законам и нравственным нормам, ограничивающим его свободу, часто тяжелым для него? Только культивируя у него те чувства, желания и стремления, которые приведут к желанию упорядочить свою жизнь и подчиниться законам общества, чтобы чувствовать растерянность и раздражение, если эти законы будут нарушаться. Большинство социальных ролей люди играют неудачно не потому, что они не способны выполнить определенные ролевые требования, а потому, что они либо не принимают содержание ролей, либо не хотят их исполнять.

Таким образом, социализация, формируя наши привычки, желания и обычаи, является одним из основных факторов социального контроля и установления порядка в обществе. Она облегчает трудности при принятии решений, подсказывая, как одеваться, как вести себя, как действовать в той или иной жизненной ситуации. При этом любое решение, идущее вразрез с тем, которое принимается и усваивается в ходе социализации, кажется нам неуместным, незнакомым и опасным. Именно таким путем осуществляется значительная часть внутреннего контроля личности за своим поведением.

Социальный контроль через групповое давление. Человек не может участвовать в общественной жизни, основываясь только на внутреннем контроле. На его поведение накладывает отпечаток также включенность в общественную жизнь, которая выражается в том, что индивид является членом многих первичных групп (семья, производственная бригада, класс, студенческая группа и т.д.). Каждая из первичных групп имеет устоявшуюся систему обычаев, нравов и институциональных норм, специфических как для данной группы, так и для общества в целом.

Таким образом, возможность осуществления группового социального контроля обусловлена включенностью каждого индивида в первичную социальную группу. Необходимым условием такого включения служит то обстоятельство, что индивид должен разделять определенный минимум принятых данной группой культурных норм, составляющих формальный или неформальный кодекс поведения. Каждое отклонение от такого порядка немедленно приводит к осуждению поведения группой. В зависимости от важности нарушаемой нормы возможен широкий диапазон осуждения и санкций со стороны группы - от простых замечаний до изгнания из данной первичной группы. Вариации поведения группы, возникающего в результате группового давления, можно проследить на примере производственной бригады. Каждый член бригады должен придерживаться определенных норм поведения не только на производстве, но и после работы. И если, скажем, непослушание бригадиру может повлечь для нарушителя резкие замечания со стороны рабочих, то прогулы и пьянство часто заканчиваются его бойкотом и отторжением из бригады, так как они наносят материальный ущерб каждому из членов бригады. Как мы видим, социальный контроль в данном случае заканчивается применением неформальных санкций по отношению к индивиду, нарушающему нормы.

Эффективность и своевременность применения социального контроля далеко не всегда одинаковы во всех первичных коллективах. Групповое давление на индивида, нарушающего нормы, зависит от многих факторов, и, прежде всего от статуса данного индивида. К лицам, имеющим высокие и низкие статусы в группе, применяются совершенно разные способы группового давления. Личность с высоким статусом в первичной группе или лидер группы имеет в качестве одной из своих основных обязанностей изменение старых и создание новых культурных образцов, новых способов взаимодействия. За это лидер получает кредит доверия и сам может в той или иной степени отступать от групповых норм. Более того, чтобы не потерять свой статус лидера, он не должен быть полностью идентичным членам группы. Однако при отступлении от групповых норм у каждого лидера существует грань, через которую он не может перейти. За этой гранью он начинает испытывать действие группового социального контроля со стороны остальных членов группы и его лидерское влияние заканчивается.

Степень и вид группового давления зависят также от характеристик первичной группы. Если, например, сплоченность группы высока, высокой становится и групповая лояльность по отношению к культурным образцам данной группы и, естественно, повышается степень социального группового контроля. Групповое давление лояльных членов группы (т.е. членов группы, приверженных групповым ценностям) сильнее, чем членов разобщенной группы. Например, группе, проводящей вместе лишь свободное время и потому разобщенной, гораздо труднее осуществлять внутригрупповой социальный контроль, чем группе, совершающей регулярные совместные действия, например, в бригаде или семье. 3

Социальный контроль через принуждение. Многие примитивные, или традиционные, общества успешно контролируют поведение индивидов через нравственные нормы и, следовательно, посредством неформального группового контроля первичной группы; формальные законы или наказания в таких обществах не обязательны. Но в больших, сложных человеческих популяциях, где переплетены многие культурные комплексы, формальный контроль, законы и система наказаний постоянно развиваются и становятся обязательными. В случае если индивид вполне может затеряться в толпе, неформальный контроль становится неэффективным и возникает необходимость в формальном контроле.

Например, в племенном клане численностью от двух до трех десятков родственников вполне может действовать система неформального контроля за разделением пищи. Каждый член клана берет пищи столь ко, сколько ему необходимо, и вносит в общий фонд столько пищи, сколько сможет. Нечто подобное наблюдалось при распределению продуктов в небольших крестьянских общинах России. Однако в деревне с несколькими сотнями жителей такое распределение уже невозможно, так как очень трудно вести счет поступлениям и расходам неформально, на основе одного лишь наблюдения. Леность и жадность отдельных индивидов делают такую систему распределения невозможной.

Таким образом, при наличии высокой численности населения сложной культуры начинает применяться так называемый вторичны групповой контроль - законы, различные насильственные регуляторы, формализованные процедуры. Когда отдельный индивид не желает следовать этим регуляторам, группа или общество прибегают принуждению, чтобы заставить его поступать так же, как все. В современных обществах существуют строго разработанные правила, или система контроля через принуждение, которая представляет собой набор действующих санкций, применяемых в соответствии с различными типами отклонений от норм.

Девиантное поведение

Для того чтобы более полно понять важность социального контроля необходимо коснуться девиантного поведения и форм его проявления. Не существует такого счастливого общества, в котором все его члены вели бы себя в соответствии с общими нормативными требованиями. Термин "социальное отклонение" обозначает поведение индивида или группы, которое не соответствует общепринятым нормам, в результате чего эти нормы ими нарушаются. Социальные отклонения могут принимать самые разные формы. Преступники из молодежной среды, отшельники, аскеты, закоренелые грешники, святые, гении, художники-новаторы, убийцы - все это люди, отклоняющиеся от общепринятых норм, или, как их еще называют, девианты.

В простых обществах с небольшим числом членов и несложной структурой норм отклоняющееся поведение легко определяется и контролируется. В обществах со сложной структурой часто противоречивых социальных норм проблема отклонений от общепринятого поведения вырастает до весьма значительных размеров. Трудность определения существования какого-либо социального отклонения можно проиллюстрировать на таком примере: если большинство подростков в социальной группе склоняется к преступному поведению, а многие взрослые в этой группе часто преступают закон, у кого мы должны фиксировать отклоняющееся поведение - у преступников или непреступников? В связи со многими трудностями, возникающими при анализе этой проблемы, ее следует разобрать детальнее.

Культурные и психические отклонения. Один индивид может иметь отклонения в социальном поведении, другой в личностной организации, третий и в социальной сфере и в личностной организации. Социологов интересуют, прежде всего, культурные отклонения, т.е. отклонения данной социальной общности от норм культуры. Психологов же интересуют психические отклонения от норм в личностной организации: психозы, неврозы, параноидальные состояния и т.п. Если два этих типа отклонений совмещаются, то отклонение от культурных норм совершается личностью психически ненормальной.

Естественно, что личностная дезорганизация - далеко не единственная причина отклоняющегося поведения. Обычно психически ненормальные личности полностью выполняют все правила и нормы, принятые в обществе, и наоборот, личности, психически вполне нормальные, совершают весьма серьезные отклонения.

Индивидуальные и групповые отклонения. Самый обычный мальчик из стабильной семьи, находящийся в окружении порядочных людей может отвергнуть принятые в его среде нормы и проявлять явные признаки преступного поведения (стать делинквентом). В этом случае мы сталкиваемся с индивидуальным отклонением от норм в пределах одной субкультуры. Такая личность обычно рассматривается как индивидуальный девиант. Вместе с тем в каждом обществе много отклоняющихся субкультур, нормы которых осуждаются общепринятой, доминирующей моралью общества. Например, подростки из трудных семей проводят большую часть своего времени в подвалах. "Подвальная жизнь" кажется им нормальной, у них существует свой "подвальный" моральный кодекс, свои законы и культурные комплексы. В данном случае налицо не индивидуальное, а групповое отклонение от норм доминирующей культуры, так как подростки живут в соответствии с нормами собственной субкультуры. Субкультура в данном случае содержит образцы поведения, привнесенные индивидуальными девиантами. В рассматриваемом примере каждый подросток, возвращающийся к общепринятому в обществе образу жизни, будет индивидуальным девиантом с точки зрения данной "подвальной" субкультуры, и она может применять по отношению к нему свои меры социального контроля. Другим примером группе социального отклонения можно считать группу бюрократов, которые за бумагами уже не видят реального окружения и живут в иллюзорном мире параграфов, циркуляров и распоряжений. Здесь также создана субкультура, попадая в которую каждый работник должен подчиняться действующим бюрократическим культурным нормам.

В реальной жизни девиантные личности строго разделить на два указанных типа нельзя. Чаще всего эти два типа отклонений взаимопересекаются.

Первичное и вторичное отклонения. Концепция первичного и вторичного отклонений впервые была сформулирована и детально разработана X. Беккером. Она помогает увидеть процесс становления личности законченного девианта. 4

Под первичным отклонением подразумевается отклоняющееся поведение личности, которое в целом соответствует культурным нормам, принятым в обществе. В данном случае совершаемые индивидом отклонения так незначительны и терпимы, что он социально не квалифицируется девиантом и не считает себя таковым. Для него и для окружающих отклонение выглядит просто маленькой шалостью, эксцентричностью или на худой конец ошибкой. Каждый член общества совершает за всю свою жизнь множество мелких нарушений, и в большинстве случаев окружающие не считают таких людей девиантами.

Девианты остаются первичными до тех пор, пока их действия укладываются в рамки социально принятой роли.

Вторичным отклонением называют отклонение от существующих в группе норм, которое социально определяется как девиантное. Личность при этом идентифицируется как девиант. Иногда в случае совершения даже единственного отклоняющегося действия (изнасилование, гомосексуализм, употребление наркотиков и т.д.) либо ошибочного или ложного обвинения к индивиду приклеивается ярлык девианта. Этот процесс навешивания ярлыка может стать поворотным пунктом на жизненном пути индивида. Действительно, совершивший первичное отклонение от общепринятых норм индивид продолжает жить прежней жизнью, занимать то же место в системе статусов и ролей, по-прежнему взаимодействовать с членами группы. Но стоит ему только получить ярлык девианта, как сразу же появляется тенденция к прерыванию многих социальных связей с группой и даже к изоляции от нее. Такое лицо может быть отстранено от любимой работы, профессии, отвергнуто добропорядочными людьми, а то и заслужить название "криминальной" личности; оно может стать зависимым от отклоняющихся (например, алкоголики) или от преступных (например, преступная группа) ассоциаций, которые начинают использовать факт индивидуального отклонения, отделяя данного индивида от общества и прививая ему нравственные нормы своей субкультуры. Таким образом, вторичное отклонение может перевернуть всю жизнь человека. Создаются благоприятные условия для повторения акта отклоняющегося поведения. После повторения проступка изоляция еще больше усиливается, начинают применяться более жесткие меры социального контроля, и лицо может перейти в состояние, характеризующееся постоянным отклоняющимся поведением.

Заключение

Познание, социологическое обоснование и интерпретация управления как важнейшего социального института - главная функция социологии управления, переживающей второе рождение. Тем более это важно в условиях общественных перемен, когда существующий и функционирующий в обществе институт управления не может оставаться неизменным, а трансформации, происходящие в нем, носят фундаментальный характер.

Таким образом, можно сделать вывод, что социология управления играет большую роль в процессе управления, для решения управленческих задач, при решении вопросов реорганизации, вводе новых структурных подразделений и т.д.

Следует помнить, что социальные отклонения играют в обществе двойственную, противоречивую роль. Они, с одной стороны, представляют угрозу стабильности общества, с другой - поддерживают эту стабильность. Успешное функционирование социальных структур можно считать эффективным, только если обеспечен порядок и предсказуемое поведение членов общества. Каждый член общества должен знать (в разумных пределах конечно), какого поведения он может ожидать от окружающих его людей, какого поведения другие члены общества ожидают от него самого, к каким социальным нормам должны быть социализированы дети. Отклоняющееся поведение нарушает этот порядок и предсказуемость поведения. При наличии в обществе или социальной группе многочисленных случаев социальных отклонений люди утрачивают чувство ожидаемого поведения, происходит дезорганизация культуры и разрушение социального порядка. Нравственные нормы перестают контролировать поведение членов группы или общества, основополагающие ценности могут быть отвергнуты последними, и у индивидов теряется чувство безопасности и уверенности в своих действиях. Поэтому общество будет функционировать эффективно, только когда большинство его членов будет принимать устоявшиеся нормы и действовать в основном в соответствии с ожиданиями других индивидов.

С другой стороны, отклоняющееся поведение является одним из путей адаптации культуры к социальным изменениям. Нет такого современного общества, которое долгое время оставалось бы статичным. Даже совершенно изолированные от мировых цивилизаций сообщества должны время от времени изменять образцы своего поведения из-за изменений окружающей среды. Взрывы рождаемости, технологические новшества, изменения физического окружения - все это может привести к необходимости принятия новых норм и адаптации к ним членов общества.

Но новые культурные нормы редко создаются путем обсуждения и последующего принятия их членами социальных групп, которые в торжественной обстановке отменяют старые нормы и называют новые. Новые социальные нормы рождаются и развиваются в результате повседневного поведения индивидов, в столкновении постоянно возникающих социальных обстоятельств. Отклоняющееся от старых, привычных норм поведение небольшого числа индивидов может быть началом создания новых нормативных образцов. Постепенно, преодолевая традиции, отклоняющееся поведение, содержащее новые жизнеспособные нормы, все в большей и большей степени проникает в сознание людей. По мере усвоения членами социальных групп поведения, содержащего новые нормы. Главное чтобы отклонения проходили в рамках социального контроля индивидуумов, потому что стихийность, которая проявляется без какого либо контроля в любом обществе разрушает его устои, культуру и традиции.

Список литературы

1. Бабосов Е.М. Общая социология: Учеб. пособие для студентов и вузов. – Мн.: «ТетраСистемс», 2010. – 640 стр.

2. Тощенко Ж.Т. Социология. Учебник. – М.: Прометей, 1994, 674 стр.

3. Фролов С.С. Социология. Учебник. Для высших учебных заведений. М.: Наука, 1994 - 256 с.

4. Штомпка П. Социология социальных изменений / Пер. с англ. – М.: Аспект-пресс, 2011, 709 стр.

5. Капитонов Э.А. Социология ХХ века. История и технологии, - Р. 2009г.

6. Кравченко А. Социология: Общий курс. Учебное пособие для вузов. – М. ПЕРСЭ; Логос, 2010 г.

7. Тюрина И. Социология управления: фундаментальный курс: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. —М.: Академический Проект, 2011 .

8. Кравченко А.И. Введение в социологию. Учебное пособие. – М. «Новая школа» 2011 г.

9. Радугин А.А., Радугин К.А. Социология. Курс лекций. – М. «Владос» 2007

10. Социология как наука. Учебное пособие Технический редактор: Т.А. Смирнова - Тверь, 2010

11. Фролов С.С. Социология. – М. «Логос» 2010 г.

1 Тюрина И. Социология управления: фундаментальный курс: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. —М.: Академический Проект, переизд. 2011 г.

2 Социология как наука. Учебное пособие Технический редактор: Т.А. Смирнова - Тверь, 2010

3 Штомпка П. Социология социальных изменений / Пер. с англ. – М.: Аспект-пресс, переизд. 2011, 709 стр.

4 Бабосов Е.М. Общая социология: Учеб. пособие для студентов и вузов. – Мн.: «ТетраСистемс», 2010. – 640 стр.

PAGE \* MERGEFORMAT 2

Девиантное поведение с социологической точки зрения - это разновидность ролевого поведения, которая служит естественной реакцией человека на возникающее в обществе противоречия. Точно также как и его противоположность, нормативное поведение - тоже вид ролевого поведения, в основании которого лежит конформизм, т.е. согласие с общепринятыми нормами. Девиантность может быть определена только относительно конформизма - соглашательства с существующими нормами.

С точки зрения общественно-политической и социальной значимости рассматриваемой проблемы профилактика и предупреждение профессиональной девиации чиновников должны быть одним из приоритетов государственной системы социального управления.

Если эту проблему рассматривать в совокупности всего многообразия факторов, влияющих на состояние, содержание и динамику профессиональной девиации государственных служащих и в контексте, именно, государственной стратегии противодействия ей, то сегодня было бы логично выделить следующие уровни: общесоциальный; культурологический; организационно-правовой; индивидуальный.

Определение причин девиаций, их форм и последствий - важный инструмент социального контроля и управления обществом. Для адекватного понимания сути социального контроля за деятельностью государственных и муниципальных служащих необходимо, хотя бы кратко, охарактеризовать наиболее распространенные девиации среди госслужащих - коррупцию и бюрокртаизм.

Шарль Монтескье писал: "...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела". Монтескье Ш. Избранные сочинения. М., 1955. С. 289. Эти слова просветителя всецело подтверждены историей.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 30 ноября 2010 г. указывалось: "…Нашей принципиальной задачей остается борьба с коррупцией. Считаю, что мы должны самым внимательным образом анализировать исполнение уже принятых решений и двигаться дальше. Опыт показывает, что даже угроза лишения свободы до 12 лет не удерживает взяточников. Представляется, что в ряде случаев экономические меры в виде штрафов могут быть более продуктивны. Поэтому коммерческий подкуп, дача и получение взятки могут наказываться штрафами в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки". Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // "Российская газета" - Федеральный выпуск №5350 (271) 01.12.2010.

Быстрый слом советского механизма, поощрявшего следование социальным нормам, и, следовательно, механизма санкций за их нарушение, привёл к "неформальной институционализации множества экономических феноменов", в частности, незаконной приватизация государственной собственности. Косалс Л. Между хаосом и социальным порядком // Pro et Contra. 1999. Т. 4. № 1.

С 1991 г. в России принято свыше 270 нормативных правовых актов, в которых использовался термин "коррупция". Тем не менее, самой коррупции от этого не стало меньше. Различные источники определяют ежегодный объем взяток госчиновникам в пределах $15 млрд. Российская газета. 2010. 13 марта; 15 июля; 5 декабря; Новая газета 2008. 28 июля. Коррупция подрывает доверие населения к власти, ее органам и представителям. Актуальность темы инициируется необходимостью усиления борьбы с коррупцией, выявления того, как шло ее распространение в исследуемый период, какие этапы проходило и какие формы принимало это явление, установления причин того, что уровень коррупции, несмотря на предпринимавшиеся государством и обществом меры, продолжает увеличиваться.

Ранее - в ХХ столетии, изучением вопросов коррупции в России в силу их политико-правового характера занимались в основном юристы и криминологи. Как социальное явление коррупция осознается лишь в последние три-четыре десятилетия. В советской системе коррупция реально существовала, но, во-первых, в существенно меньших, чем в капиталистических государствах, размерах; во-вторых, она не воспринималась как явление, а, следовательно, борьба с ней была локальной, эпизодической, а не системной; в-третьих, разработка теоретических вопросов в большей степени велась западными учеными

Так, в этом направлении существуют разработки профессора Гарвардского университета К.И. Фридриха. Он рассматривал коррупцию в рамках "конвенционального" подхода как поведение, отклоняющееся от преобладающих в политической сфере норм и обусловленное мотивацией получения личной выгоды за общественный счет. Он оценивает коррупцию как явление почти однозначно негативное, "патологию политики", при которой это негативное явление затрагивает и государственных чиновников, и властные институты, как непременный спутник политики, а отсюда окончательная победа над коррупцией - задача утопическая, но это не исключает того, что ей нужно давать энергичный отпор, чтобы болезнетворные зародыши не распространялись и не разрушали политическую систему. Фридрих К. Патология политики: насилие, предательство, коррупция, заговор и пропаганда. М., 2003. Представители так называемой "ревизионистской" школы анализа коррупции Хосе Абуэва, Дэвид Бэйли, Натаниэль Лефф, Колин Лейес выступали против односторонне-негативистского подхода к коррупции как общественной патологии и утверждали, что коррупция может выполнять позитивные функции в плане интеграции, развития и модернизации обществ "третьего мира". См. подробнее: Музалевская Е.А. Коррупция в контексте современных государственных проблем // Научные труды аспирантов и докторантов. № 40. М.: Моск. гуманитарный ун-т, 2005. С. 53.

С.Р. Аккерман рассматривает коррупцию в рамках экономического подхода и как форму социального обмена, а коррупционные платежи - как часть трансакционных издержек; в данном случае коррупция связывается с чрезмерным вмешательством государства в экономические процессы. Панов Н.И., Герасина Л.Н. "Социальная мимикрия" коррупции: политико-правовой дискурс // Право и политика. 2000. № 8. С. 22. В то же время, как известно, в некоторых странах с довольно высоким участием государства в экономике коррупция невысока. Феномен коррупции можно рассматривать как "двусторонние солидаристские", не правовые взаимодействия - на высших уровнях властной иерархии это солидарность в незаконном расходовании средств бюджета, заключение заведомо убыточных для казны договоров, невыгодная для государства приватизация, принятие законов в интересах определенных групп. См.: Шабанова М. "Неправовая свобода" и социальная адаптация // Свободная мысль. 1999. № 11.

Эти и другие исследователи приходят к выводу, что коррупция как социальное явление была присуща государственно-служебным отношениям на протяжении всей истории существования аппарата государственного управления в России, они заключают, что победить коррупцию только мерами законодательного ограничения невозможно, что ее масштабы зависят от социально-политической и экономической ситуации - чем острее социальные противоречия в государстве, тем шире размах коррупции. Эти, как и другие исследователи, акцентируют внимание на том, что причинами коррупции в первую очередь становится слабость политической власти, противоречия и запоздалость законодательных решений.

Ослабленный общественный и государственный иммунитет к различного рода социальным заболеваниям, создает для этой категории людей благоприятные условия для реализации своих корыстно-честолюбивых устремлений.

Современная система коррупции госаппарата по масштабам, формам проявления существенно отличается от всего предшествующего периода отечественной истории. Ликвидация советской государственной системы и руководящего положения компартии создали базу для массового развития существовавшей в советской системе госслужащих коррупции, с одной стороны, а с другой - переход к рыночной системе, причем в худшей ее форме, открыли новые сферы коррупции: незаконное присвоение (приватизации) государственной собственности, широкое проявление лоббирования олигархических, клановых интересов, поддержка и финансирование политических структур в обмен на проникновение коррумпированных чиновников во властные структуры, на развитие своего бизнеса. Особенностью коррупции в современной России является ее институциональный характер, формирование коррупционных сетей, фактическое существование латентной власти, основанной на коррупционных связях, проникновение во все сферы управления, в том числе в социальные сферы - образование, медицина, силовые структуры, армия и т.д., в результате чего ставится под угрозу деятельность государственных институтов и национальная безопасность.

Рассматривая причины и условия профессиональной девиации других чиновников, следует отметить, что сегодня, когда, имея деньги можно купить все, несоответствие потребностей возможностям особенно обостряется. На первую позицию выходит принцип: "Бедным быть можно, но умному человеку стыдно". И этот умный, априори, человек попадает в ситуацию внутреннего противоборства с морально-нравственными убеждениями и соблазном использования служебного положения в целях повышения своего благосостояния. Результат этого противоборства зависит от самых различных факторов. Все их будет правильным разделить на сдерживающие и провоцирующие.

Коррупция - фактор системного кризиса современной России. Одной из самых опасных форм политической коррупции является электоральная коррупция, приводящая к формированию коррумпированной законодательной ветви власти. Можно проследить три периода формирования электоральных коррупционных отношений: финансирование избирательных компаний, подкуп действующих политиков, формирование регионов корпораций путем выдвижения во власть представителей олигархического капитала. См.: Богуш Г.И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней. М., 2004; Нурутдинов А.З. Коррупция как общеправовой феномен. Н. Новгород, 2004, Желанова С.А., Чинчиков А.А. Коррупция: историографический анализ проблемы // Вестник Сарат. гос. ак. права. Саратов, 1995.

О масштабах коррупции свидетельствует формирование коррупционных сетей. От единичных разрозненных сделок коррупционеры переходят к организованным и скоординированным действиям, объединяясь в преступные сообщества. Деятельность коррупционных сетей проявляется в формировании взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и структурами. Коррупционные сети тесно связаны с организованной преступностью. В состав коррупционных сетей входят: группы государственных чиновников, обеспечивающих соответствующие решения; коммерческие и финансовые структуры, реализующие получаемые выгоды, льготы, доходы; силовое прикрытие ("крыша") со стороны представителей органов МВД, ФСБ, прокуратуры, налоговой полиции и иных "силовиков". Исходя из существующих классификаций, различают верхушечную (политическую) и низовую (бытовую) коррупцию.

Таким образом, есть все основания считать коррупцию фактором системного кризиса, поразившего государственность современной России. Диссертант присоединяется к мнению о том, что наиболее опасным проявлением политической коррупции является электоральная коррупция. Ее формы и методы разнообразны, наиболее распространенные из них связаны с применением так называемого "административного ресурса". Можно утверждать, что коррупция не угрожает системе выборов и политической системе в целом, но является их составной частью.

Проблема борьбы с современной коррупцией заключается в том, что ее связывают с нарушениями закона или этических и моральных норм, однако нередко коррумпированные чиновники делают именно то, что в любом случае они должны были сделать в соответствии с законом. Представление о том, что такие действия чиновников не могут быть коррупционными, не вполне справедливо, в частности, потому, что корыстные мотивы этих действий можно усмотреть в проявлениях клиентелизма.

По уровню коррумпированности Россия занимает одно из ведущих мест в мире. Коррупция представляет собой симбиоз монополии власти, дискреционных полномочий государственных служащих в принятии решений. Госслужащие воспринимают свои должностные обязанности, как коммерческий товар, что составляет суть коррупции, несущей реальную угрозу нормальному, законному функционированию системы государственной власти и управления. Коррупция стала скорее нормой, чем исключением, в том числе и среди политической, правящей и экономической элиты. Положение осложняется весьма тяжелой ситуацией с коррупцией в правоохранительных органах.

Факторами роста коррупции являются: слабые стимулы карьерного продвижения госслужащих; отрицательные примеры личной жизни чиновников; законодательство не дает цельного представления о коррупция в системе государственного управления.

Определенным итогом распространения коррупции в органах государственного управления можно считать следующее: крупные просчеты в управлении делами государства и общества; слабая организационная и экономическая основы функционирования госслужбы; просчеты кадровой политики; распространенность психологии вседозволенности и допустимости использования любых средств обеспечения личного благополучия; правовой нигилизм и правовой цинизм; формирование новых экономических отношений и нового слоя собственников как социальной опоры режима осуществлялось в ускоренном темпе при допущении легализации криминальных и иных "грязных" доходов; органическое соединение на корыстной основе интересов организованной преступности, коррупции, основывающееся на функционировании "теневой" экономики; политизация преступности, обострение политической борьбы, в которой все в большей мере принимают непосредственное участие преступные сообщества и преступные элементы; постоянное видоизменение форм и методов коррупционных действий; коррупция может стать стимулом для проникновения крупных преступных организаций в страну или в определенный сектор государственного управления.

Дефицит достоинств и избыток пороков явных и скрытых, предопределяют изощренность мышления и обостренность определенных чувств. Они приспособлены к среде, умеют проводить глубокий ситуационный анализ и безошибочно, как правило, определять наиболее ценимые и востребованные в конкретной организации способности, наклонности и прочие качества. Более того, сканируя личность вышестоящего начальника, они умеют быть вовремя, в нужном месте и в требуемом качестве. Порой этого достаточно, чтобы быть замеченным и востребованным.

Среди девиантных чиновников существует специфическая категория чиновников, которая склонна к явлению, называемому вождизмом. Опасность их для общества ещё и в том, что они в процессе служебной деятельности борются не с общественными пороками, а с достоинствами тех, кому подсознательно завидуют, кого боятся и кого ненавидят, окружая себя себе подобными. См.: Ожиганов Э.Н. Понятие и структура коррупции // Социология власти: Информационно-аналитический бюллетень. № 1. Социальные права российских граждан и их реализация. М., 1999.

Также, говоря о социальном контроле за деятельностью госаппарата, следует обратить внимание на теорию нейтрализации американских криминологов Грешэма Сайкса и Дэвида Матзы. См.: Комиссаров В.С. Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией // Вестник Моск. университета. Серия 11. Право. 1993. Они считают, что преступное поведение в значительной степени определяется сознательным или бессознательным расширением сферы действия определенных смягчающих обстоятельств. Правонарушители не вырабатывают свою систему норм, а используют особенности существующей нормативной системы для оправдания своего поведения. Они, распространяя смягчающие обстоятельства на свой конкретный случай, нейтрализуют действие правовых норм в отношении себя. Оправдание своего поступка снимает для правонарушителя вопрос о собственной вине. Такое оправдание Г. Сайкс и Д. Матза называют нейтрализацией и считают, что она осуществляется пятью способами или приёмами.

На четвертой позиции они выделяют способ, который назвали "осуждение осуждающих". Они считают и, наверное, правильно, что нарушитель может переместить внимание со своих действий на действия (или личность) осуждающих его людей: те, кто меня осуждает, сами плохие и несправедливые люди (судья взяточник, милиционеры-садисты). Когда нарушитель видит явную (или мнимую) аморальность других людей, ему легче преуменьшить неблаговидность собственного поведения.

Эти и другие факторы во многом предопределяет, в том числе, и мотивацию на совершение аморальных поступков и правонарушений государственными служащими. При этом, одинаково сильное воздействие и на сдерживающие, и на провоцирующие факторы оказывает личный пример руководителя.

По-разному интерпретируется исследователями принцип: "Делай как я", но роль личности, и не только в истории, переоценить невозможно. Есть такое понятие как - точки концентрации внимания руководства. Обычно, на что обращают серьезное внимание руководители, о чем они часто говорят, как об имеющем важное значение для общества и организации, когда их слова не расходятся с делом, все это постепенно превращается в предмет внимания и заботы сотрудников и включается в число норм, на базе которых складывается критериальная база поведения людей в процессе жизнедеятельности.

Притом, что хорошее воспринимается в большинстве случаев как естественное и само собой разумеющееся, то даже небольшая доля негатива в управленческой деятельности руководящего состава властной вертикали является сильнодействующим провоцирующим фактором в профессиональной девиации чиновников.

Говоря о провоцирующих факторах, воздействующих на морально-психологическую и нравственную устойчивость чиновников, нельзя не остановиться ещё на одном. В силу некоторых объективных, а больше субъективных причин, понятие "чиновник" в обществе приобретает нарицательный оттенок. См.: Астафьев Л.В. К вопросу о понятии коррупции // Коррупция в России: М., 1996; Кузнецова Н.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. № 1. С. 21; Комиссаров В.С. Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией // Вестник Моск. университета. Серия 11. Право. 1993. № 1; Общество уже привыкло к тому, что они выступают виновниками всех наших бед, социальных и экономических трудностей. Их прилюдно и жестко ругают, не редко в определенных ситуациях снимают с должностей. О таких ситуациях говорят: "Виновных может и не быть, но должны быть наказанные".

В условиях выживания и противостояния различным внешним и внутренним угрозам, государство сегодня вынуждено руководство в социальной и экономической сферах осуществлять по принципу: "Требуй невозможного, получишь максимальное". В этих условиях чиновники в большинстве своем работают в очень напряженном режиме, подвергаясь постоянным стрессам в поисках спасительных решений и в ожидании "жесткого спроса".

Формирующееся в этой связи чувство тревожной неудовлетворенности предопределяет и мышление, и соответствующее поведение. При этом государство опосредованно само, определяя верхнюю планку денежного содержания государственных служащих, осознавая, что на эти деньги даже за весь период службы не заработаешь на приобретение соответствующей положению движимости и недвижимости, не купишь оздоровительные и прочие услуги, как бы подталкивает нас к поиску путей обеспечения своей экономической свободы.

В целом формируется принцип кумулятивного воздействия на сознание человека, когда целый ряд провоцирующих факторов, сливаясь воедино, фактически пробивает защитную оболочку, далеко отбрасывая сдерживающие начала и подавляя чувство совести и неотвратимости наказания.

Отклоняющееся поведение проявляется у чиновников в различных видах и в разной степени. Зависит это от индивидуальных личностных качеств каждого, приобретенных в процессе получения образования и служебного опыта знаний, умений и навыков, от состояния внутриорганизационной культуры по месту работы, а также многих других факторов личного, семейного и другого плана.

На первую позицию необходимо поставить культурологическую и этическую составляющую служебного поведения государственного служащего. Под этим подразумевается наличие знаний, умений и желания (потребности) применять на практике нормы и правила служебного этикета, положений науки управления персоналом, достижений современной психологии и эстетики межличностных отношений. При этом, чем выше занимаемая должность, тем более значимыми и ценными должны быть эти профессиональные личностные качества, поскольку трудно переоценить вред, наносимый людям, обществу и авторитету власти нарушениями профессиональной культуры чиновников.

На общесоциальном уровне должна осуществляться общая профилактика, включающая в себя деятельность государства, направленную на исключение или минимизацию провоцирующих факторов, способствующих профессиональной деформации личности сотрудников органов государственного управления.

Она должна осуществляться различными органами государственного управления и неправительственными общественными организациями, включая и политические партии.

Выделение культурологического уровня на приоритетную позицию не случайно. Реалистический анализ состояния культуры в нашем обществе позволяет утверждать, что из множества проблем самой сложной является проблема дефицита и культуры. Дефицит этот должен вызывать особую тревогу и всеобщее беспокойство, ибо свидетельствует он о глубоком духовном кризисе, утрате ценностных ориентиров, о моральной разобщенности, о распространении пороков и жестоких межличностных конфликтов, об эскалации и агрессивности и враждебности, пошлости и безнравственности, о духовной деградации человека.

Поскольку понятие "культура" означает возделывание, изменение, улучшение, производимое человеком в процессе целесообразной деятельности, мы просто должны, начиная каждый с себя и терпеливо помогая другим, избавляться от приобретенных в силу особенностей последнего исторического периода общественных пороков. Повсеместно проявляемые серость и ограниченность духовных потребностей, примитивность и духовная невоспитанность, отсутствие подлинной интеллигентности и анархическая вседозволенность должны стать не только объектом научных исследований, но и предметом целенаправленной деятельности всех ветвей государственной власти.

Процесс возрождения и развития национальной культуры в целом и отдельных её элементов, длительный, требующий не только политической воли власти, но и целенаправленного, кропотливого, на научной основе организованного, труда государственных и общественных институтов. В одном поколении закладывается фундамент, во втором нулевой цикл и только в третьем или четвертом, при эволюционном стабильном общественном развитии, можно рассчитывать на благовидную надстройку, которую можно трансформировать в храм. Социальная система управления, смоделировав желаемый результат и сформулировав целеполагание, должна организовывать и всесторонне обеспечивать этот культурологический процесс.

Профессиональная культура чиновника формируется последовательно на базе его натуры в реальной среде обитания в процессе получения образования, приобретения соответствующих умений и навыков. В этой связи, когда мы принимаем решение о сокращении сроков обучения в ВУЗах и убираем из учебных программ культурологию, этику и эстетику, нужно хорошо взвесить соотношение пользы и вреда.

Рассматривая со стороны, можно констатировать, что в организационно-правовом плане государством делается много, чтобы расширить перечень и усилить действие сдерживающих факторов профессиональной девиации государственных служащих. Однако просматривается явный крен в сторону бюрократизации и ужесточения требований к подбору и формированию кадров, а также ответственности за различные правонарушения. В то же время не уделяется должного внимания вопросам мотивации и стимулирования честного, творческого и результативного труда руководящего состава и сотрудников органов государственного управления.

Индивидуальный уровень противодействия профессиональной деформации государственных служащих логично выстраивается за первыми тремя. Научно обоснованная, соответствующая требованиям времени система подготовки и формирования руководящих кадров, высокий уровень внутриорганизационной культуры социальной системы управления, личностный подход к людям на всех уровнях властной вертикали, последовательная и настойчивая работа высших должностных лиц по формированию в каждом отдельном ведомстве комфортности профессионально-корпоративных отношений во многом предопределяют состояние морально-психологической устойчивости персонала.

Самодостаточный, поддерживаемый вышестоящим руководством управленец, обладающий высоким интелектуально-профессиональным потенциалом, гармонично развитый и в полной мере владеющий нормами и правилами служебного этикета, уверенный в себе, естественно, вызывает не только уважение у окружающих, но и стремление у подчиненных к подражанию.

На индивидуальном уровне противодействия профессиональной девиации государственных служащих, особое значение имеет обеспечение государством мотивации честной, творческой и результативной деятельности государственных служащих и их профессиональной защищенности.

Фактическая незыблемость положения чиновников в социальной структуре общества вызывает у них ощущение первичности групповых норм поведения и вторичности общесоциальных. Такая подмена снимает у госслужащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий. Зинченко Г.П. Государственная служба: дисфункции и девиации // Чиновникъ. 2002. № 1. То, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества - нормой.

Деформация норм, в свою очередь, ведет к дисфункциям системы государственной службы. Она перестает исправно выполнять свои задачи. Внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств и т.п. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц и др.

Г.П. Зинченко выделяет следующие аномалии в государственной службе (определяя их как дисфункции и девиации): ориентация на материальный достаток (жажда наживы), свобода от ответственности, автономия от общества, дискреция административно-правовых норм, господство структуры над функцией, дублирование и параллелизм функций, формализация правил, коррупция, бюрократизм и т.д.

Нормальное состояние системы государственной службы - это прежде всего ее реальное соответствие своему предназначению, выполнение своей социальной роли в диалоге с обществом, что обеспечивается рациональной организацией, активностью и согласованностью компонентных функций, подчиненных общей цели. Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии - отклонения от нормальных параметров функционирования.

В.Л. Романов выделяет следующие аномалии, присущие системе государственной службы современной России: метасистемные, системные и локальные. Романов В.Л. Самоорганизация и государственность. М.: РАГС, 2000. Первая группа аномалий характеризуется им как отклонения, происходящие в отношениях между гражданским обществом и государством, показателем которых выступает низкий уровень социальной самоорганизации. Системные аномалии проявляются в смещении цели государственной службы, в несоответствии структуры и функций государственной службы, в рассогласовании моделей субординации и координации элементов системы государственной службы, в социальной агнозии и т.д.

Следующая группа аномалий - локальные, т.е. поведенческие - характеризует отклонения поведения служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности. Их основные проявления: социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокита, низкая исполнительность, конформизм или конфликтность, злоупотребление служебным положением в корыстных личных целях, предательство интересов службы и т. д.

Все эти аномалии В.Л. Романов называет взаимообусловленными: так, локальные аномалии могут привести к общему расстройству управленческо-общественных отношений, и наоборот, метасистемные аномалии могут спродуцировать дисфункцию госслужбы и девиацию госслужащих.

Управленческие аномалии также можно классифицировать по степени их распространенности в системе государственной службы. Шкалу распространенности можно представить следующим образом: менее 50% - низкая степень распространенности, более 50% - высокая степень распространенности. Все указанные аномалии в совокупности и при высокой степени распространенности могут привести к социальной аномии. См.: Российская газета. 2010. 13 марта.

Так же и степень отклонения от социальных норм, а следовательно, и мера общественной опасности, которую они несут в себе, может выступать критерием классификации управленческих аномалий. Так, можно выделить девиации (отклонения), деликты (проступки) и криминал. Девиантное поведение предполагает незначимое отклонение от общепринятых стандартов поведения, нравственных норм (например, волокита, имитация бурной деятельности, безынициативность-пассивность и т.д.). Девиации опасны в том, что они создают предпосылки для более серьезных отклонений. Деликты предполагают отклонение от норм права и совершение в основном проступков (незначительные нарушения правил регламентов, внутренних документов на госслужбе, протекционизм-непотизм и т.д.). Криминал означает отступление от норм уголовного права, несет в себе угрозу индивидам, обществу или государству (коррупция: взяточничество, злоупотребление положением и т.д.).

Логичным представляется начать рассмотрение управленческих аномалий на уровне метасистемы. Именно на этом уровне заложены основные внешние факторы, оказывающие влияние на управленческие аномалии в системе государственной службы. Поскольку система госслужбы является подсистемой общества, осуществляющей его взаимодействие с системой государства, необходимо прояснить нормы, ориентиры и установки граждан, или, как часто говорят, населения.

Результаты исследований, проводимых Социологическим центром РАГС, показывают, что отношение населения к власти диктуется практическими результатами реформирования экономики и социальной сферы. Эти оценки "фильтруются" через реальные и желаемые жизненные стандарты (личные и общества в целом). Так, одними из наиболее острых проблем российской жизни население отмечает постоянный рост цен (64,7%), бедность большей части населения (63,0%), преступность (57,5%), низкий уровень заработной платы (53,9%) и т.д. См.: Актуальные проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2008. Можно сказать, что в общественном сознании происходит естественный отбор жизненных и ценностных приоритетов (параметров порядка), когда архиважными проблемами становятся низкий уровень жизни населения и проблемы безопасности граждан. Главные из них - качество и уровень жизни, личная и семейная безопасность, здоровье, защита личности в своем государстве, что является приоритетом функционирования системы государственной службы. Политическая ситуация в России после выборов Государственной Думы и Президента РФ (Материалы "круглого стола") // Социология власти. 2004. № 3. С. 70.

Эти субъективные оценки отражают общественную потребность в том, чтобы государство служило гражданам. Таким образом, можно сформулировать высшую цель государственной службы с точки зрения общественности как защиту жизни, чести и достоинства личности, обеспечение условий для благополучия и процветания граждан. Это вполне соответствует синергетическому подходу к государственной службе, в соответствии с которым она выполняет в социуме функцию обеспечения его жизнедеятельности для целей устойчивости и упорядочения (оказывает социальные услуги обществу для его нормального развития).

Ужесточающееся законодательство по борьбе с коррупцией и будет тем главным сдерживающим фактором, обуславливающим морально-психологическую и правовую устойчивость людей, наделенных государством властными полномочиями и распорядительными функциями.

В социальной жизни люди всегда стремились подавлять нежелательные, отклоняющиеся формы человеческого поведения. Для них выработана своя классификация, включающая девиантное, делинквентное и криминальное поведение.

Девиантное поведение (фр. deviation - отклонение) - это отклонение от общепринятой линии поведения отдельных лиц, общественных групп, различных общностей, провоцирующих социальное напряжение и достаточно острые конфликты. Государственная (гражданская) служба, к сожалению, не только не исключает подобные действия, по даже нередко их провоцирует. Поэтому для работников государственных органов весьма важно знать данные проявления и уметь противостоять им в процессе управления.

В качестве форм девиантного поведения будут рассмотрены: бюрократизм, конфликт интересов, индивидуальные служебные споры, коррупция, теневая экономика, организованная преступность, мафия.

Бюрократия и бюрократизм на государственной службе

В свое время канцлер Германской империи князь Бисмарк (1815-1898) заметил: при плохих законах, но с хорошими чиновниками управление еще возможно, но при плохих чиновниках не помогут никакие законы. Для россиян, где государственный аппарат оказывает огромное влияние на все сферы общественной жизни, эти слова как нельзя более актуальны. Наше дальнейшее развитие во многом зависит от совершенствования технологий в сфере государственного управления, прогрессивных форм организации труда гражданских служащих, новых методов их стимулирования. В современной обстановке особенно нетерпимо добродушное отношение к силе инерции в общественных делах, привычке к старому, волоките, формализму, к тому, что составляет сущностные характеристики таких явлений, как бюрократия и бюрократизм.

Бюрократия как форма рациональной организации административного аппарата

Что такое бюрократия и бюрократизм? Оба эти явления - это формы управленческой деятельности. Существует два подхода к толкованию данных понятий - традиционный и веберовский (по имени М. Вебера). При традиционном подходе между этими понятиями не делается различия и они используются как синонимы, и потому бюрократия (фр. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть) ассоциируется с рутиной в деятельности государственных чиновников, их медлительностью, усложнением организационных процедур, игнорированием реальных интересов, нужд и потребностей людей. По мнению В. И. Даля, "бюрократия" - это "управление, где господствует чиноначалие; степенная подчиненность; зависимость каждого липа от высшего и бумажное многописание при этом; многоначалие и многописание". У любой бюрократии, в какой бы сфере она не проявлялась, есть искушение воспользоваться своим положением, своим, если хотите, превосходством над рядовым гражданином, а также наплевательским, а подчас и издевательским отношением к людям - "просителям" и изрядно распространенное "мздоимство" (плату за оказанные "услуги").

Другой подход к истолкованию данного понятия связан с именем одного из крупнейших социологов XIX - начала XX в. Максом Вебером. В своей работе "Политика как призвание и профессия" он анализирует легитимные типы государства, которых насчитывает три - патриархальный, харизматический и легальный.

Патриархальное (традиционное) государство, обусловленное правами, привычкой к определенному поведению, основано на вере не только в законность, но даже в священность издревле существовавших порядков и властей. Этот тип по своей структуре во многом сходен со структурой патриархальной семьи, что делает особенно прочным и устойчивым этот тип легитимности. Здесь не столько служебная дисциплина или деловая компетентность, сколько личная преданность служит основанием для назначения на должность и для продвижения по иерархической лестнице. Поскольку ничто не ставит предела произволу господина, то иерархическое членение государственных должностей часто нарушается дарованными привилегиями.

Харизматический тип легитимного господства основан на харизме (греч. charisma - божественный дар), некоторой экстраординарной способности, выделяющей индивида среди остальных людей. Она не столько приобретается им, сколько даруется ему - природой, богом, судьбой. К харизматическим качествам Вебер относит магические способности, пророческий дар, выдающуюся силу духа и слова. Ими обладают герои, великие полководцы, маги, пророки и провидцы, гениальные художники, выдающиеся политики, основатели мировых религий (Будда, Иисус, Магомет), основатели государств (Солон, Ликург), великие завоеватели (Александр Македонский, Цезарь, Наполеон). Основной базой харизматического господства является аффективный (необычный, неестественный) тип социального действия.

Легальный тип государства характерен для европейских стран конца XVIII и начала XIX столетий, где люди подчиняются не личностям (королям, императорам), а законам. В этих государствах аппарат управления состоит из специально обученных чиновников, к которым предъявляются требования действовать по строго формальным и рациональным правилам. Именно данную форму управления Вебер и назвал "рациональной бюрократией". Легальное господство, в основе которого лежит формально-правовое начало, оказалось одной из необходимых предпосылок развития современного капитализма как системы формальной рациональности.

Следовательно, описанный им идеальный тип формально-рационального управления (легальное господство) представляет собой идеализацию реального положения вещей. Этот тип практически не имел и не имеет эмпирического осуществления ни в одном из государств. "Рациональная бюрократия" как форма современного государства была и остается теоретической мечтой выдающегося социолога.

Вместе с тем данная идея имеет "рациональное зерно". Уже говорилось, что в любой системе государства происходит деление (дихотомия) на политических руководителей и обслуживающий аппарат, чиновников, работу которых Вебер называет "бюрократией". По словам В. Г. Смолькова, бюрократия в своем естестве "является прогрессивной технологией, позволяющей значительно рационализировать процесс управления и повысить эффективность организации. Бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные, а как формальные лица, наделенные определенными правами и ответственностью". Другими словами, бюрократия - это целесообразная деятельность аппарата государственных органов по строго формальным и рациональным правилам, без которого не может обойтись любая значительная система управления.

Возникновение бюрократии органично связано с возникновением и развитием государства, т.е. политической власти, при которой появляется экономическая и административная соподчиненность, зависимость одной части государственных работников (аппарата) от другой (политических руководителей). По мнению К. Маркса, бюрократия есть "государственный формализм". В определенных условиях она "составляет, следовательно, особое, замкнутое общество в государстве", "считает самое себя конечной целью государства". И потому вынуждена "выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские - в государственные".

Бюрократия - это не просто "каста" людей. Она представляет собой определенный тип, своеобразную систему отношений, которые постоянно совершенствуются в направлении утверждения своего собственного превосходства. Проникая во все сферы жизни общества, и прежде всего в органы государственной власти, бюрократия выступает, по отзывам В. И. Ленина, в качестве "особого слоя лиц, специализировавшегося на управлении и поставленного в привилегированное положение перед народом".

Для бюрократии характерна вера в авторитет вышестоящих руководителей, в механизм твердо установленных формальных действий, готовых принципов, воззрений, традиций. "Что касается отдельного бюрократа, - говорил К. Маркс, - то государственная цель превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в деланье карьеры".

Бюрократические методы не всегда совместимы с демократией, с повсеместным контролем народных масс. Они направлены как раз на то, чтобы, в основном, скрыть все, что может вызвать нежелательное вмешательство в дела аппарата народных масс, в подрыв их беспредельной власти. Бюрократия спонтанно порождает тенденцию к самовозрастанию секретности аппаратной деятельности. Здесь действует объективный закон, по которому бюрократия государственных структур возрастает прямо пропорционально росту закрытости и времени существования этих структур. Если государственный орган не стремится сделать свою деятельность открытой и доступной для понимания населения, а использует приемы и методы сокрытия своих дел, то, естественно, его бюрократические искажения растут и крепнут.